Аналитика Публикации

Правительственной комиссией по повышению устойчивости развития российской экономики под руководством И.И. Шувалова был сформирован Перечень стратегических предприятий, которым будет оказываться государственная поддержка. В статье рассмотрены правовые основания и механизмы предоставления такой поддержки и сформулированы выводы относительно появления новой тенденции оказания государственной поддержки в условиях финансово-экономического кризиса.

Спад в российской экономике, произошедший вследствие мирового финансово-экономического кризиса, ознаменовался потерей интереса крупных инвесторов к масштабным инвестиционным проектам, в том числе осуществляемым в рамках государственно-частного партнерства. В связи с этим начал меняться общий тренд предоставления государственной поддержки. С одной стороны, расширяется арсенал возможных механизмов поддержки стратегических предприятий. С другой стороны, отсутствие прозрачных схем реализации предусмотренных мер вызывает вопросы  относительно их законности. 

Если в период выделения средств на «мегапроекты» критерием отбора являлись социальная значимость проекта, его значение для региона, сбалансированность рисков, экономическая эффективность проекта[1], то в условиях функционирования антикризисных механизмов поддержки средства выделяются в первую очередь на финансирование предприятий приоритетных отраслей экономики (например, входящих в Перечень[2] системообразующих предприятий). Безусловно, это повышает шансы таких предприятий на получение государственных ассигнований и ставит их в привилегированное положение по отношению к предприятиям, не считающимся «стратегическими», «системообразующими». В этой ситуации первостепенное значение имеет вопрос о законности выделения финансовых средств на основании включения предприятий в перечни Правительства РФ. Кроме того, необходимо разработать ясные и прозрачные критерии, основания и механизмы предоставления государственной поддержки.

Правовые основания поддержки стратегических (системообразующих) предприятий

В конце декабря 2008 года Правительственная комиссия по повышению устойчивости развития российской экономики под руководством И.И. Шувалова (далее - Комиссия)[3] сформировала Перечень стратегических предприятий, которым будет оказываться государственная поддержка (далее - Перечень).

Однако возникает вопрос о правовой природе этого Перечня. Является ли он подзаконным нормативно-правовым актом? И могут ли на его основе издаваться акты Правительства РФ, закрепляющие конкретные меры поддержки предприятий?

Правовая природа Перечня стратегических предприятий

Согласно постулатам теории государства и права подзаконные нормативно-правовые акты, входят в систему нормативных правовых актов РФ. Принятие нормативно-правового акта возможно лишь при условии закрепления за конкретным органом полномочия издавать акты соответствующего вида. В системе подзаконных нормативно-правовых актов РФ есть своя иерархия: на вершине этой иерархии находятся нормативные указы Президента Российской Федерации, затем идут постановления Правительства России, а потом уже нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти (ведомственные акты)[4].

Согласно общему правилу, подзаконные нормативные правовые акты призваны развивать и конкретизировать положения законов^[5]. Они должны быть изданы в строгом соответствии с российским законодательством. Кроме того, «в определении юридической силы и основы издания подзаконного нормативного правового акта используются специальные юридические формулы, такие, как “на основании и во исполнение закона”, “не должны противоречить закону”, “в соответствии с законом” и т.п.»[6].

Рассматриваемый Перечень не обладает вышеприведенными характеристиками. В Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» определены полномочия Правительства по изданию нормативных правовых актов и формы таких актов (статья 23). Относительно регулятивных полномочий координационных и совещательных органов при Правительстве РФ, к которым относится Комиссия Первого заместителя Председателя Правительства РФ И.И. Шувалова[7], в данном законе ничего не сказано. Не говорится о полномочиях этой Комиссии по изданию нормативно-правовых актов и в Положении о ней.

В соответствии с Положением (подпункт «е» пункта 3) Комиссия полномочна принимать решения «по проектам нормативных правовых актов, касающихся реализации мер по поддержке финансового рынка, рынка труда и отраслей экономики, для их последующего доклада Председателю Правительства Российской Федерации». В данном контексте остается неясным, что означает «принятие решений». По проектам актов каких органов власти Комиссия принимает решения? В какой форме фиксируются ее решения?

В пункте 9 этого же Положения зафиксировано, что «решения Комиссии, принятые в соответствии с ее компетенцией, являются обязательными для реализации органами исполнительной власти». Как представляется, этот пункт означает, что в принципе Комиссия полномочна принять решение о необходимости разработки перечня системообразующих организаций, который, исходя из анализа Положения, должен утверждаться Правительством РФ. Но такого утверждения Перечень не проходил.

Соответственно, законность рассмотрения Перечня системообразующих предприятий как правового основания для предоставления дополнительного финансирования остается под вопросом[8].

Тем не менее де-факто этот Перечень уже признается основанием для предоставления финансирования. Об этом, к примеру, свидетельствует упоминание Перечня в указанном качестве в Программе антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 год[9].

Порядок выделения финансовых средств

В соответствии с подпунктами «а», «б», «е» пункта 3 Положения о Правительственной комиссии по повышению устойчивости развития российской экономики, в задачи Комиссии входит как подготовка для Председателя Правительства Российской Федерации предложений по осуществлению мероприятий, направленных на оздоровление ситуации в конкретных отраслях экономики, так и «определение объемов финансирования мероприятий, направленных на оздоровление ситуации в финансовом секторе и отдельных отраслях экономики», и «принятие решений по проектам нормативных правовых актов, касающихся реализации мер по поддержке финансового рынка, рынка труда и отраслей экономики, для их последующего доклада Председателю Правительства Российской Федерации».

Из анализа данного Положения очевидно, что Правительственная комиссия призвана готовить базу для принятия нормативно-правовых актов, закрепляющих выделение государственных средств, которые впоследствии утверждаются Правительством РФ.

О порядке выделения финансовых средств предприятиям, включенным в Перечень, говорится и в уже упомянутой Программе антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 год.

В частности, в п. 4.1. Программы указано, что «Отраслевыми министерствами и ведомствами сформирована система мониторинга за состоянием стратегических предприятий. По результатам ведомственного мониторинга предложения о более внимательном рассмотрении проблем отдельных предприятий выносятся на заседания созданной Межведомственной рабочей группы по мониторингу за финансово-экономическим состоянием организаций, входящих в перечень системообразующих организаций». При этом в документе отмечается, что «деятельность этой рабочей группы будет максимально прозрачна и для предприятий, и для населения в целях исключения лоббизма со стороны отдельных компаний».

Представляется, что нечетко определенные полномочия Комиссии, а также Межведомственной рабочей группы создают неясность и путаницу в вопросе о предоставлении финансирования стратегическим предприятиям, поименованным в Перечне. На данный момент механизмы принятия решений этими органами (Комиссией и Межведомственной рабочей группой) не могут быть признаны прозрачными. 

Меры поддержки системообразующих предприятий

Из информации, опубликованной на официальных сайтах органов государственной власти, следует, что Правительство РФ намерено сформировать целую линейку средств поддержки системообразующих предприятий, в том числе такие как:

• государственные гарантии по кредитам;
• реструктуризация налоговой задолженности;
• получение кредитов Центрального банка РФ, обеспеченных ценными бумагами предприятий, входящих в «Перечень системообразующих предприятий»;
• субсидирование процентных ставок по кредитам;
• вхождение государства в капитал предприятия;
• государственный заказ;
• гарантии Внешэкономбанка;
• государственная закупка оборудования и техники (например, для «ГАЗа») и иные меры.

В упоминавшемся пункте 4.1. Программы антикризисных мер содержится указание на то, что «для поддержки предприятий Правительство будет использовать такие инструменты, как дополнительная капитализация, прямая господдержка, госгарантии по кредитам». Программа предусмотривает также определенные меры поддержки отдельных отраслей экономики (п. 4.2).

На сегодняшний день нормативно-правовая база разработана лишь применительно к некоторым средствам поддержки. При разработке механизмов реализации предусмотренных мер поддержки необходимо обратить внимание на то, чтобы основания их предоставления и порядок принятия решений были прозрачными.

Государственные гарантии

Правовой основой для предоставления государственных гарантий по кредитам системообразующим предприятиям является Постановление Правительства от 14 февраля 2009 года № 103 «О предоставлении в 2009 году государственных гарантий Российской Федерации по кредитам, привлекаемым организациями, отобранными в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, на осуществление основной производственной деятельности и капитальные вложения» (далее – Постановление №103). Постановлением предусмотрено, что такие гарантии могут служить обеспечением исполнения обязательств по возврату до 50% фактически предоставленной суммы, при этом гарантией не обеспечивается исполнение обязательств по уплате процентов, комиссий, неустойки.

В соответствии с Программой антикризисных мер, в 2009 году на госгарантии по кредитам предприятий будет выделено 300 млрд. рублей из федерального бюджета.

Согласно части 1 статьи 117 Бюджетного кодекса РФ гарантии предоставляются в том случае, если они предусмотрены федеральным законом о бюджете на соответствующий год. Федеральным законом от 30 декабря 2008 № 324-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов”» предусмотрена возможность предоставления государственных гарантий по кредитам отдельных организаций в размере, не превышающем 10 млрд рублей по каждой гарантии.

Постановление № 103 устанавливает процедуру предоставления государственных гарантий по кредитам. Так, решение о предоставлении государственной гарантийной поддержки в размере до 5 млрд рублей принимает Межведомственная комиссия, создаваемая Министерством экономического развития РФ. Решение о предоставлении государственных гарантий на сумму свыше 5 млрд рублей принимает Правительственная комиссия по повышению устойчивости развития российской экономики.

Решения обеих Комиссий рассматриваются Министерством финансов РФ, которое «совместно с агентом, привлекаемым Правительством Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов"», анализирует полученные документы, возможность исполнения принципалом обязательств по кредитному договору и иные вопросы, а затем формирует окончательное решение о предоставлении гарантии или об отказе в ее предоставлении. Решение о предоставлении гарантии оформляется приказом Министерства финансов РФ, копии которого направляются бенефициару, принципалу и агенту Правительства Российской Федерации[10].

Выполнение в 2009 году функции агента Правительства РФ «по вопросам предоставления и исполнения государственных гарантий Российской Федерации по кредитам, привлекаемым организациями, отобранными в порядке, установленном Правительством Российской Федерации» поручено Внешэкономбанку.

Кредиты и гарантии Внешэкономбанка

Еще одной мерой государственной поддержки системообразующих предприятий является предоставление кредитов и гарантий Внешэкономбанком. По смыслу преференций, создаваемых для включенных в Перечень предприятий, последние должны иметь возможность привлекать соответствующие кредиты и гарантии в упрощенном порядке.

Однако на законодательном уровне специальный порядок предоставления такой поддержки не зафиксирован. Поэтому теоретически возможны два пути получения системообразующими предприятиями поддержки Внешэкономбанка:

• в общем порядке (установлен для всех организаций);
• в индивидуальном порядке (потребуется принятие решения Правительственной комиссией по повышению устойчивости развития российской экономики об особом порядке предоставления поддержки Внешэкономбанка системообразующим предприятиям и впоследствии издание нормативного правового акта Правительством РФ).

Кредиты Центрального банка РФ

Согласно законодательству РФ, Банк России, являясь кредитором последней инстанции, организует систему рефинансирования[11] кредитных организаций[12]. Соответственно, кредиты Центрального банка РФ в порядке рефинансирования могут привлекать именно кредитные организации.

Центральный банк РФ выдает кредиты двух видов:

• кредиты, обеспеченные рыночными активами (ценными бумагами, входящими в Ломбардный список Банка России); и
• кредиты, обеспеченные нерыночными активами (векселями организаций реального сектора экономики или правами требования по кредитным договорам с указанными организациями) либо поручительствами кредитных организаций.

Кредиты Центрального банка РФ могут рассматриваться как фактор, упрощающий предприятиям, входящим в Перечень, доступ к кредитам коммерческих банков, поскольку ценные бумаги (векселя) таких предприятий принимаются в обеспечение кредитов Центрального банка.

Соответственно, по сравнению с другими хозяйствующими субъектами, предприятия, входящие в Перечень, находятся в привилегированном положении.

Механизм получения кредита может быть представлен в виде следующей схемы (см. приложение)

Реструктуризация налоговой задолженности

Еще одна мера поддержки, адресованная предприятиям из Перечня, имеющим задолженность по налогам и сборам, – реструктуризация такой задолженности. Фактически эта мера применяется уже давно (и не только в отношении предприятий из Перечня) на основании Постановления Правительства РФ от 3 сентября 1999 № 1002, которым утвержден порядок (в том числе условия и сроки) проведения реструктуризации кредиторской задолженности юридических лиц по налогам и сборам, а также задолженности по начисленным пеням и штрафам перед федеральным бюджетом.

По сути речь идет о рассрочке уплаты задолженности. Реструктуризация применяется в отношении задолженности по обязательным платежам в бюджеты всех уровней и государственные внебюджетные фонды, срок уплаты которых уже наступил.

В данной статье рассмотрены лишь некоторые меры поддержки системообразующих предприятий, порядок реализации большинства из которых пока остается не зафиксированным в нормативно-правовых актах. Полагаем, что закрепление способов оказания помощи конкретным предприятиям могло бы происходить на уровне Правительства РФ.

Напомним, что большинство рассматриваемых мер является не институтами государственно-частного партнерства, а способами получения предприятиями, входящими в Перечень, финансирования для своих проектов.

Заключение

В условиях мирового финансово-экономического кризиса государство располагает достаточно широким спектром средств оказания государственной поддержки стратегическим предприятиям. Сам по себе переход от оценки конкретных инвестиционных проектов к предоставлению финансирования стратегическим предприятиям, находящимся в сложных финансовых условиях, является новым трендом.

При этом вопрос о законности предоставления финансовых средств на основании  вхождения предприятий в правительственные перечни, не утвержденные постановлением Правительства РФ, остается дискуссионным.

Нельзя отрицать тот факт, что вхождение предприятий в Перечень, составленный Комиссией по повышению устойчивости развития российской экономики, может повысить их шансы на получение финансовых средств с использованием традиционных инструментов ГЧП (например, инструментов Внешэкономбанка). Однако по каждой из предусмотренных мер государственной поддержки необходимо разработать транспарентные условия ее предоставления.