Analytics Publications

1. Проблемы неурегулированности правоотношений в области перевода земель из одной категории в другую.

Одной из главных задач современного законодательства о земле было и есть - регламентация всех вопросов, связанных с переводом земель из одной категории в другую. К сожалению, Земельный Кодекс от 25.10.2001 г. практически никак не решил этот вопрос. В статье 8 Кодекса указывается, что «Отнесение земель к категориям, перевод их из одной категории в другую осуществляются в отношении:

1. земель, находящихся в федеральной собственности, - Правительством Российской Федерации;
2. земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, и земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности, - органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
3. земель, находящихся в муниципальной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, - органами местного самоуправления;
4. земель, находящихся в частной собственности:
   • земель сельскохозяйственного назначения - органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
   • земель иного целевого назначения - органами местного самоуправления».

При этом «порядок перевода земель из одной категории в другую устанавливается федеральными законами».

И все. Подобная норма позволяет чиновнику безраздельно властвовать, произвольно решая вопрос о переводе земель из одной категории в другую, ссылаясь при этом на тот факт, что соответствующий федеральный закон еще не принят.

Согласно официальной статистике, на начало 2004 года наша страна имела 1,7 миллиарда гектаров всех видов земель: земли водного и лесного фонда, особо охраняемые земли (заповедники, заказники), земли сельскохозяйственного назначения, земли, которые отведены под промышленность, транспорт, строительство, земли поселений. Земель сельскохозяйственного назначения в России - четыреста миллионов гектаров. И эти, наиболее ценные земли, на сегодняшний день являются наиболее уязвимыми для самых различных злоупотреблений. За последние пять-семь лет их площади сократились на сорок миллионов гектаров, причем сокращение площадей этих земель наблюдается буквально по всем регионам, не только по тем, в которых осваивались целинные земли. Например, в Московской области сокращение произошло на сто шестьдесят шесть тысяч гектаров.

Весной этого года Министерство Природных ресурсов РФ приступило к проверке законности строительства дач и особняков в природоохранной зоне Московской области. К настоящему времени выявлено 25 тысяч нарушений природоохранного законодательства.

По данным Федеральной службы по надзору в сфере экологии и природопользованию, в ближнем Подмосковье незаконно захвачено под строительство порядка 1400 га государственных земель. В природоохранной зоне водохранилищ в Московской области незаконно застроено почти 80% берегов. Причем, строительство ведется в зоне так называемого бечевника, то есть там, где капитальных сооружений вообще быть не должно. (Водный кодекс Российской Федерации называет «бечевником» полосу берега шириной 20 метров, доступ к которой не должен ограничиваться никакими ограждениями). Застроенным оказались Клязьменское водохранилище, Пироговское, Пестовское, Пяловское, Истринское. Аналогичные незаконно оформленные участки и постройки за последние годы появились в охранной зоне канала имени Москвы, Москвы-реки, других водоемов.

Масштаб злоупотреблений в данной области увеличивается в геометрической прогрессии, поэтому чрезвычайно важным представляется принятие долгожданного закона, регулирующего порядок перевода земель из одной категории в другую.

Проект закона «О порядке перевода земель из одной категории в другую» был внесен в Государственную Думу 05.08.2003 г. и принят в первом чтении 04.02.2004 г.; второе чтение планируется на 01.10.2004 г. С тем, что этот закон нужен, соглашаются практически все, однако принесет ли принятие этого нормативного акта долгожданное решение вышеуказанного комплекса проблем, никто не берется гарантировать. Для понимания перспектив принятия этого проекта необходимо кратко проанализировать его содержание.

На сегодняшний день вопросы перевода земель из одной категории в другую частично урегулированы нормами Лесного кодекса в отношении земель лесного фонда, в отношении же земель остальных категорий на федеральном уровне законодательно вопросы не урегулированы, за исключением общих норм вышеупомянутого Земельного Кодекса РФ. Проект Федерального закона "О переводе земель из одной категории в другую" направлен на урегулирование правоотношений, которые возникают при решении вопросов об изменении целевого назначения земель. Данный проект устанавливает порядок перевода земель из одной категории в другую и регулирует возникающие при этом отношения в соответствии с принципами земельного законодательства РФ.

В основном нормы указанного проекта носят процессуальный характер и направлены на урегулирование процедуры перевода земель из одной категории в другую и регламентацию действий участников данных правоотношений. В частности, проект определяет круг лиц, являющихся участниками отношений, возникающих при изменении категории земель, основания перевода земель из одной категории в другую, порядок рассмотрения ходатайств о таком переводе и рассмотрения соответствующих актов органов государственной власти и местного самоуправления, порядок принятия решения и основания для отказа в изменении категории земель. Проект федерального закона содержит требования к содержанию ходатайств и перечень необходимых приложений к ним, требования к содержанию решения о переводе и порядок внесения изменений в документы в связи с переводом земель из одной категории в другую.

Отдельная глава проекта посвящена регулированию особенностей перевода земель отдельных категорий в другие категории. В частности, в проекте предусмотрены особенности для следующих категорий земель: земли сельскохозяйственного назначения; земли поселений; земли особо охраняемых территорий и объектов; земли лесного фонда; земли водного фонда и земли запаса.

В переходных и заключительных положениях законопроекта указывается на обязательность отнесения земель к той или иной категории и устанавливается порядок перевода земель из одной категории в другую до разграничения государственной собственности на землю.

В целом, создателями проекта Закона «О переводе земель из одной категории в другую» предполагается, что данный нормативный акт исключит произвольный перевод земель из одной категории в другую, который в настоящее время осуществляется органами местной власти при отсутствии каких либо критериев, условий перевода, и позволит восполнить имеющийся на настоящий момент в законодательстве РФ пробел. При этом установленная в проекте подробная регламентация процедуры перевода земель из одной категории в другую обеспечит более быстрое и четкое решение данных вопросов уполномоченными в соответствии с проектом органами. В итоге, принятие данного законопроекта должно «разблокировать» норму статьи 8 Земельного Кодекса РФ и существенно облегчить оборот земельных участков.

Все вышеизложенные положительные тенденции, связанные с принятием закона, безусловно, повлияют на серьезное сокращение количества злоупотреблений с землей в будущем, но, к сожалению, сам закон не сможет помочь в решении основной проблемы – исправление уже допущенных нарушений.

2. Последствия нарушения земельного законодательства и способы легализации собственником приобретенной недвижимости.

Необходимо отметить, что действующее законодательство Российской Федерации предусматривает вполне действенные механизмы борьбы с незаконным переводом земель из одной категории в другую, строительством зданий и сооружений на особо охраняемых землях, самозахватами и т.д., однако на практике данные механизмы должным образом срабатывали редко. Например, Постановление Правительства РФ от 23 ноября 1996 г. №1404 «Об утверждении положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах» устанавливает ряд ограничений хозяйственной деятельности в пределах водоохранных зон. В частности, запрещено «размещение дачных и садово-огородных участков при ширине водоохранных зон менее 100 метров и крутизне склонов прилегающих территорий более 3 градусов»; «размещение стоянок транспортных средств, в том числе на территориях дачных и садово-огородных участков»; «проведение рубок главного пользования»; «проведение без согласования с бассейновыми и другими территориальными органами управления использованием и охраной водного фонда Министерства природных ресурсов РФ строительства и реконструкции зданий, сооружений, коммуникаций и других объектов». Однако, исходя из вышеизложенной статистики злоупотреблений в области незаконного оформления земель и их последующей застройки, можно сделать пессимистичный вывод о том, что на практике данное Постановление Правительства РФ до 2004 г. практически не работало.

В этой связи, учитывая, что около 60% процентов всех оформленных документов об изменении назначения земельных участков выданы или использованы с нарушением законодательства, собственников недвижимости не может не беспокоить тот факт, что в последнее время появляются прецеденты реального привлечения к ответственности как чиновников, неправомерно выдавших разрешение на перевод, скажем, части заповедника, в земли под строительство, так и лиц, эту землю купивших. Заметно активизировалось Министерство Природных ресурсов РФ, совместно с экологоохранными организациями инициирующее судебные разбирательства против недобросовестных участников земельных правоотношений. Суды также, наконец-то, стали систематически удовлетворять претензии компетентных органов и частных лиц к нарушителям земельного законодательства.

Большие возможности для «восстановления законности» в области земельных правоотношений имеет также активизировавшая свою деятельность в этом направлении Прокуратура РФ. Сотрудники специализированного отдела прокуратуры занимаются огромным кругом вопросов: проверкой законности сделок, законности правовых актов в регионе, расходование бюджетных средств разных уровней и, в частности, за законностью сделок, касающихся государственных интересов. Этим объясняется активное участие прокуратуры во многих процессах, связанных с приватизацией и, в частности, имеющих непосредственное отношение к недвижимости.

Прокуратура также выявляет незаконные действия органов государственной власти и местного самоуправления по переводу земель из одной категории в другую. Природоохранные и водозащитные зоны, земли заповедников, заказников, леса особо охраняемой категории по тем или иным причинам незаконно переводятся из одной категории в другую в нарушение установленного порядка. При обнаружении подобных фактов, соответствующие акты администрации отменяются и применяются меры вплоть до сноса этих строений.

Владельцам же земельных участков, документы на которые получены незаконно, и особенно тем, кто возвел на такой земле здания и сооружения (а таких подавляющее большинство), в ближайшем будущем придется скорейшим образом легализовать приобретенную недвижимость. Пути сделать это имеются.

Первое, что должен сделать владелец недвижимости, чтобы узаконить свои права, - это обратиться в администрацию по месту нахождения объекта. Если использование земельного участка не идет вразрез с планом развития населенного пункта, и у администрации нет возражений против фактического назначения, в установленном порядке участок предоставляется владельцу недвижимости, находящейся на данном участке.

Далее возникает вторая задача – установление соответствия объекта градостроительным, а также строительным нормам и правилам – с этим может помочь любая проектная организация, имеющая лицензию на обследование зданий и сооружений. Обследование объекта завершается выдачей заключения о пригодности постройки к эксплуатации в соответствии с ее назначением. Городская или районная инспекция архитектурно-строительного надзора может взять под контроль обследование таких объектов и самостоятельно или на основании отчетов проектной организации подтверждать возможность эксплуатации объекта.

В итоге получается объект недвижимости, который, во-первых, расположен на земельном участке, отведенном для него в установленном порядке, и, во-вторых, соответствует градостроительным и строительным нормам и правилам. Имея эти характеристики, объект выходит из массы построек, относящихся к самовольным, так как не соответствует признакам такой постройки. Объект недвижимости практически легализован, и его владелец может зарегистрировать право собственности. Администрация, в свою очередь, получает конкретного пользователя земельным участком, отношения с которым оформляются в соответствии с законом.

Однако соответствие строительным нормам не гарантирует соответствие постройки требованиям земельного законодательства. И в этом случае еж требуется привлечение специалистов по земельному праву, способных до привлечения официальных органов землеустройства, подготовить рекомендации по устранению нарушений.

Осуществить все мероприятия по легализации, при этом, весьма не просто. Например, в Москве выявление и решение вопроса о дальнейшей судьбе неправомерно полученной земли и самовольных построек осуществляется Государственной земельной инспекцией Москомзема, Государственной городской инспекцией по контролю за использованием объектов нежилого фонда в г. Москве, Инспекцией государственного архитектурно-строительного надзора г. Москвы, Департаментом природопользования и охраны окружающей среды Правительства Москвы, Центром госсанэпиднадзора в г. Москве совместно с префектурами административных округов. Соответственно, согласование документов во всех указанных учреждениях потребует огромного времени и немалых трудозатрат.

Иным, менее энергоемким способом достижения аналогичного результата легализации строений, требующим, однако, во избежание отрицательного итога, помощи высококвалифицированных специалистов, может быть обращение в суд с заявлением о признании права собственности на землю и на имущество, на ней расположенное. В ходе судебного разбирательства будут рассмотрены документы на недвижимость, документы, подтверждающие законность перевода земли из одной категории в другую и т.д., и (в случае положительного решения) установлено их соответствие нормативным актам. Существенный плюс данного пути в том, что вступившее в силу решение суда, утвердившее право собственности за определенным лицом, избавит его от риска инициации подобного процесса со стороны иных претендентов на недвижимость.

Во избежание покупки незаконно оформленной земли, а также необходимости легализовывать приобретенный участок постфактум, необходимо заблаговременно тщательнейшим образом изучить все представляемые для его отчуждения документы.

Правоустанавливающим документом на землю может быть постановление главы администрации района, гражданско-правовой договор, свидетельство о праве на наследство и т.п. Помимо этого требуется:

• кадастровый план земельного участка с указанием нормативной цены земли. Для его оформления собственник должен вызвать геодезистов, которые произведут обмер участка;
• протокол согласования границ своей собственности с подписями соседей и главы местной администрации;
• оценка строений на участке сотрудниками БТИ или справка об их отсутствии;
• справки об отсутствии задолженности по налогам и сборам и о том, что участок не находится под арестом;
• справки об оплате коммунальных и иных платежей и взносов, в том числе за подведение коммуникаций.

На основании всех изложенных документов должен быть получен основной документ – Свидетельство о праве собственности (аренды) на землю.

Если на участке находится жилой дом – необходим комплект соответствующих документов и на него.

При должном подходе к сделке с землей, перспектива судебного конфликта с компетентными органами станет весьма маловероятной. Конечно, все это требует определенных затрат, но риск потерять свою собственность и вложенные деньги может обернуться гораздо более серьезными и невосполнимыми потерями.

3. Перспективы разрешения земельных конфликтов на практике.

Подтверждением положительной тенденции в области урегулирования земельных споров могут служить ряд судебных процессов, содержание которых может служить прецедентом при рассматривании правонарушений в области земельных отношений.

Например, 16 августа 2004 г Апелляционная инстанция Арбитражного суда г. Москвы оставила в силе ранее принятое этим судом решение о признании недействительной регистрации прав пяти компаний (ООО «Энергогруппа», ООО «Синист», ООО «Автодорпоставка», ООО «Многофункциональные системы», ООО «МИР Консалтинг») на 18 земельных участков из состава земель ЗАО «Московский конный завод №1». Таким образом, ранее принятое решение суда вступило в законную силу и подлежит немедленному исполнению. Суд признал, что оформление указанных участков в собственность указанных компаний было проведено в октябре 2003 года с грубыми нарушениями земельного законодательства. Благодаря этому остановлен перевод 820 га незаконно оформленных сельскохозяйственных угодий в категорию земель, предназначенных для элитной коттеджной застройки.

По данным Генеральной прокуратуры РФ за последний год прокуратурами субъектов федерации было подано более 1500 исков, которые в большинстве своем касались незаконного приобретения земли, перевода его из одной категории в другую и других сделок с недвижимостью. Сами представители прокуратуры РФ считают, что принятие закона «О переводе земель из одной категории в другую…» окажет существенную помощь для выявления и упреждения правонарушений в этой сфере.

Министерство Природных ресурсов, в свою очередь, заявляет, что только в Московской области в ближайшее время будет проведено более 20 тысяч прокурорских проверок, а по факту обнаружения правонарушений, будут поданы соответствующие иски в арбитражные суды и суды общей юрисдикции.

В связи с вышеизложенным, наиболее важным представляется следующее: налицо тенденция к ужесточению регулирования очевидных пробелов законодательства о земле, а также тенденция к наведению общего правопорядка в данной сфере. Проект закона «О переводе земель из одной категории в другую», в данном случае, – одно из важнейших звеньев в этой цепи, дающий толчок для последующего развития земельного законодательства и, как следствие, существенно ограничивающий чиновничью власть и позволяющий приобретать землю путем законных процедур.