Analytics Publications

В апрельском номере журнала в одной из статей[1] рассматривались трудности, с которыми придется столкнуться инвесторам при подаче заявок в Инвестиционный фонд РФ после вступления в силу Постановления Правительства РФ от 1 марта 2008 г. Автор настоящей статьи на основе анализа нового Постановления об Инвестфонде высказывает мнение, что требования к финансируемым из Инвестфонда проектам могут повлечь существенные риски для инвесторов, инициирующих такие проекты.

Российская инновационная экономика

Идея построения инновационной экономики в России начала оформляться на законодательном уровне еще в 1990-е гг., когда были приняты первые нормативные акты в этой сфере. В последние годы построение инновационной экономики стало одним из главных стратегических приоритетов развития страны, сформулированных Президентом РФ, а также темой многих дебатов в Государственной Думе, Совете Федерации и Правительстве РФ. Однако внятная стратегия регулирования инновационной деятельности с сопутствующим правовым и доктринальным закреплением не выработана до сих пор. При этом курс на инновационное развитие страны приобрел форму программных документов, выйдя за рамки научного обсуждения и став важным предметом государственной политики.

Вклад Инвестфонда в построение инновационной экономики

Одним из наиболее значимых решений российского руководства стало подключение ресурсов Инвестиционного фонда РФ (далее – Инвестфонд) к финансированию инновационных проектов. Это решение легло в основу Постановления Правительства РФ от 1 марта 2008 г. № 134 «Об утверждении Правил формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации» (далее – Постановление). Отныне бюджетные ассигнования Инвестфонда предоставляются не только для проектов, направленных на социально-экономическое развитие РФ (создание и (или) развитие инфраструктуры), но и для реализации инновационных проектов.

Представляется, однако, что разработчики Постановления не предусмотрели, что потенциальный инвестор неизбежно столкнется с огромными трудностями при подаче заявок в Инвестфонд – учитывая размытость правового поля, в котором существуют инновационная экономика, инновационный менеджмент в целом и инновационные проекты в частности.

Требования к инновационным проектам, финансируемым через Инвестфонд

Общее требование Инвестфонда ко всем проектам заключается в том, что они должны отвечать критериям экономической, финансовой и бюджетной эффективности. Эффект от реализации инвестиционных проектов оценивается на основе количественных и качественных критериев. В окончательном виде эти критерии еще не утверждены, но есть основания полагать, что их предварительная версия претерпит незначительные изменения.

Для инновационных проектов существуют также дополнительные требования:

- раздел IV Постановления устанавливает новый критерий отбора проектов – «ожидаемый эффект по инновационному развитию экономики в связи с реализацией инновационных проектов»;

- Постановление содержит новое требование к бизнес-плану инновационных проектов: он должен содержать расчет эффекта по инновационному развитию экономики в связи с реализацией проекта.

В отличие от оценки бюджетной, финансовой и экономической эффективности, для которой разрабатывается специальная методика, для расчета эффекта по инновационному развитию никаких методик и критериев не предусмотрено. Вполне возможно, что такой эффект будет анализироваться с учетом изменения основных показателей инновационной экономики вследствие реализации проекта. О данных показателях, в частности, говорил Президент РФ, выступая на расширенном заседании Государственного Совета от 8 февраля 2008 г. «О стратегии развития России до 2020 года».

Подобные критерии были сформулированы и Министерством промышленности науки и технологий РФ (далее – Минпромнауки), которое уже использовало их при отборе проектов. Тем не менее можно лишь предполагать, что эффект инновационного развития будет определяться именно по указанным параметрам. Анализ программных документов и опыта отбора инновационных проектов Минпромнауки позволяет выделить следующие показатели, которые, скорее всего, будут применяться при оценке вклада инновационных проектов в развитие экономики страны:

- ускоренное развитие российской экономики;

- развитие базовых для РФ секторов экономики (глубокая переработка природных ресурсов, использование энергетических, транспортных и сельскохозяйственных возможностей);

- модернизация производств во всех сферах экономики;

- освоение производства и вывод продукции на рынок;

- развитие рыночных институтов и конкурентной среды;

- усиление конкурентных позиций российских производителей на внутреннем и внешнем рынках;

- инвестиции в человеческий капитал;

- развитие системы образования;

- создание новых рабочих мест;

- рост производительности труда;

- научная обоснованность проекта;

- промышленная применимость новой технологии (продукта);

- возможность освоения производства в период 3–4 года;

- отношение совокупного объема реализации продукции по проекту за данный период к объему запрашиваемых бюджетных средств;

- воздействие на окружающую среду и т.д.[2]

Этот перечень может служить лишь ориентиром для инвесторов и консультантов. Конкретные же критерии, на основе которых будут оцениваться инновационные проекты и их вклад в экономику, находятся за рамками правового регулирования – они будут определяться по усмотрению членов Инвестиционной и Правительственной комиссий.

Кроме того, из текста Постановления недвусмысленно следует, что заявитель должен не только на словах описать эффект от реализации его проекта для экономики, но и представить бизнес-план с расчетом этого эффекта. В расчете должны содержаться конкретные количественные показатели, однако точные цифры (хотя бы в процентах) нигде не установлены. Будет ли считаться, что проект вносит вклад в экономику, если заявитель пояснит, что в связи с реализацией его проекта производительность труда увеличится на 10%? Или же комиссии ждут от заявителя расчета синергетического эффекта проекта применительно к экономике в целом? Постановление не дает ответов на эти вопросы.

Как было сказано выше, проект заявителя помимо этого должен еще пройти отбор по качественным и количественным критериям экономической, финансовой и бюджетной эффективности. В связи с этим при работе с заявками в Инвестфонд инвесторам уже сегодня рекомендуется не только ознакомиться с методикой оценки эффективности, но также учесть и обосновать соответствие качественных и количественных показателей своих проектов вышеназванным (и ждущим своего утверждения) критериям. Чтобы повысить проходимость заявок в Инвестфонде, необходимо ориентироваться на максимальные баллы, которые можно получить согласно указанной методике.

Общие критерии финансирования проектов через Инвестфонд: качественные и количественные

Согласно Проекту методики рейтингования члены Правительственной комиссии будут выставлять всем проектам, включая инновационные, оценки (от единицы до тройки), ориентируясь на шесть качественных и пять количественных критериев. Анализ количественных критериев, ввиду их сугубо экономического характера, не входит в задачи данной статьи – мы приводим эти критерии лишь для обозначения всего спектра новых требований к заявке в Инвестфонд.

На первом этапе отбора каждый проект будет оцениваться по качественным критериям. Каждый такой критерий обладает собственным удельным весом; внутри одного критерия проекту присваивается балл от 1 до 3. Высший балл присваивается проекту, максимально удовлетворяющему конкретному критерию.

1. Критерий «актуальности задач, решаемых в рамках реализации проекта, для РФ» (обладает наибольшим удельным весом). Принципы оценки:

- самыми приоритетными являются проекты, направленные на развитие страны в целом, а не какого-либо ее региона;

- наивысшую оценку (3 балла) получают проекты, которые могут быть реализованы незамедлительно;

- меньшим приоритетом обладают проекты, к выполнению которых следует приступить в течение 1–3 лет (2 балла);

- самую низкую оценку получают проекты, реализация которых отложена на срок свыше 3 лет (1 балл).

(Не понятно, с какого момента начинают течь указанные сроки: с момента утверждения паспорта проекта, с момента фактического выделения средств Инвестфонда или с момента принятия решения о финансировании проекта через Инвестфонд. Неясен и термин «незамедлительно»: означает ли он, что проект стартует до истечения 1 года (проекты, которые могут быть реализованы в сроки от 1 года до 3 лет, получают более низкий балл) или же действия по его реализации должны начаться в тот же день, неделю, месяц?).

2. Критерий «соответствия заявленных целей проекта приоритетам социально-экономического развития РФ» (второй по значимости). Принципы оценки:

- приоритетом обладают проекты, декларированные цели которых полностью отвечают интересам социально-экономического развития РФ (3 балла);

- меньшее значение имеют проекты, цели которых соответствуют отраслевым стратегиям развития РФ (2 балла);

- на последнее место ставятся проекты, цели которых соответствуют приоритетам социально-экономического развития отдельного субъекта РФ (1 балл).

(Данный критерий не учитывает в своей формулировке интересы субъектов РФ, однако при присвоении баллов внутри критерия интересы отдельных субъектов РФ учтены, хотя и имеют наименьшее значение.)

3. Критерий «предпочтительности проекта из числа альтернативных путей достижения поставленной цели». Принципы оценки:

- приоритет отдается проектам, представляющим собой уникальный способ достижения поставленных целей (3 балла);

- второе место у проектов, являющихся самым предпочтительным из всех альтернативных путей достижения целей (2 балла);

- наименьшим весом обладают проекты, для достижения целей которых есть альтернативные пути, однако они недостаточно проработаны по сравнению с проектом (1 балл).

(Таким образом, если проект является наиболее предпочтительной формой реализации поставленных целей при наличии иных хорошо проработанных методов их достижения, он получает 2 балла. Если же альтернативные методы достижения целей проработаны недостаточно, проект почему-то оценивается ниже. Подобное распределение баллов в рамках одного критерия представляется нелогичным.).

4. Критерий «качества и проработанности проекта» посвящен прогнозированию и анализу рисков, связанных с реализацией проекта. Принципы оценки:

- наивысший балл получают проекты, все риски по которым изучены и предусмотрены мероприятия по их минимизации (3 балла);

- второе место занимают проекты, риски по которым изучены и мероприятия по их минимизации предусмотрены, однако существует отдельный источник риска, воздействие которого на проект может иметь значительные негативные последствия (2 балла);

- наименьшим весом обладают проекты, риски по которым изучены и мероприятия по их минимизации предусмотрены, однако при этом существуют два или более источника риска, воздействие которых на проект может иметь значительные негативные последствия (1 балл).

(Возникает вопрос о возможности точно определить, сколько неизученных рисков может возникнуть при реализации проектов. Данный критерий не учитывает форс-мажор, который при желании можно отнести к отдельному источнику риска и поставить проекту более низкий балл. Отдельные категории рисков (экономические, правовые и политические) изучить и спрогнозировать полностью невозможно – более того, они всегда будут являться источниками риска, воздействие которых на проект может иметь значительные негативные последствия. В связи с этим структура рисков, заложенная в рассматриваемый критерий, представляется не вполне корректной и обоснованной, что порождает возможности для выставления баллов на базе субъективных оценок).

5. Критерий «сбалансированности частных  и государственных интересов участников проектов». Принципы оценки:

- наивысший балл получают проекты, обеспечивающие сбалансированность интересов государства и бизнеса (3 балла);

- менее высокий балл присваивается проектам, обеспечивающим преимущественно интересы государства (2 балла);

- самую низкую оценку получают проекты с преимущественно частным интересом (1 балл).

(Схема распределения баллов внутри критерия свидетельствует о стремлении сбалансировать государственные и частные интересы. Однако его формулировка не соответствуют терминологии Постановления, где речь идет об учете государственных и частных интересов, а не об их сбалансированности. Представляется, что терминологию Постановления и рассматриваемой методики необходимо привести к единому стандарту).

6. Критерий «оптимальности разделения рисков между участниками проекта»[3]. Принципы оценки:

- наивысший балл присваивается проектам, в рамках которых оптимально разделены риски между государством и бизнесом (3 балла);

- средний балл получают проекты, в которых риски несет преимущественно инвестор (2 балла);

- наименее желательны проекты, в которых риски несет преимущественно государство (1 балл).

(Не понятно, что именно понимают под термином «оптимальное разделение рисков» разработчики методики. С точки зрения логики это значит, что 50% рисков несет государство, а 50% – частный инвестор; но поскольку процентное соотношение не установлено, при рассмотрении проекта оценка оптимального разделения рисков может иметь достаточно субъективный характер).

По итогам анализа проекта по качественным критериям рассчитывается взвешенная оценка проекта (сумма произведений баллов, выставленных конкретным членом комиссии по каждому из критериев, на удельный вес этого критерия) и рейтинг проекта (среднее арифметическое взвешенных оценок).

 На втором этапе производится расчет средневзвешенных оценок рейтингов проекта с использованием количественных критериев. К количественным критериям относятся:

- отношение сметной стоимости проекта к запрашиваемой из Инвестфонда сумме для реализации данного проекта (млрд рублей);

- значение показателя бюджетной эффективности, рассчитанное в порядке, установленном Правительством РФ (Pi);

- значение интегрального индикатора экономической эффективности, рассчитанное в порядке, установленном Правительством РФ (Эт);

- срок реализации инвестиционного проекта, указанный в проекте паспорта инвестиционного проекта (количество лет);

- дисконтированный срок окупаемости проекта, рассчитанный в порядке, установленном Правительством РФ (количество лет).

По каждому из количественных критериев проект оценивается членами комиссии путем присвоения баллов в интервале от 1 до 3. По каждому проекту определяются итоговый количественный и итоговый качественный рейтинги, на основании которых рассчитывается итоговый рейтинг проекта. При сравнении нескольких итоговых рейтингов различных проектов каждому проекту присваивается ранг.

Риски, связанные с подачей заявок на финансирование инновационных проектов в Инвестфонд, и пути их минимизации

Риски, возникающие у инвесторов при подаче заявок в Инвестфонд, можно условно разделить на три группы: 1) правовые; 2) связанные с требованиями к инновационным проектам; 3) связанные с общими требованиями ко всем проектам, финансируемым через Инвестфонд.

Правовые риски и риски, связанные с требованиями к инновационным проектам

На сегодняшний день на федеральном уровне не существует единого акта, определяющего понятия «инновационная экономика», «инновации», «инновационная деятельность», «инновационный проект» или «инновационный эффект». При этом в регионах существует большое количество соответствующих законов. Некоторые из них рассматривают инновационную деятельность как «процесс производства чего-то нового», не закрепляя в качестве ее обязательного признака внедренческий компонент и ориентированность на выход создаваемой в ее рамках продукции на рынок. Другие регионы в отдельных случаях ограничивают юридические возможности развития инновационного бизнеса. В нескольких регионах наблюдается обратная тенденция – расширение предмета инновационной деятельности.

Поскольку четкого определения инновации нигде не дано, производителями инноваций могут себя считать также и те, кто их разработал, но не довел до стадии промышленного применения. Кроме того, широкое толкование инновационной деятельности как «чего-то нового» охватывает все, что понимается под научно-техническим прогрессом, «смешивает научные и инновационные приоритеты, порождает ложные представления об одинаковости требований к инфраструктурам, обеспечивающим научное и инновационное развитие»[4].

Наиболее адекватное определение инновационной деятельности содержится в Законе г. Москвы от 7 июля 2004 г. «Об инновационной деятельности в городе Москве» (далее – Закон). Хотя этот Закон не вводит понятие инновации, в нем говорится о «продукции инновационной деятельности», коей являются «внедренные научно-технические или научно-технологические достижения, освоенные в производстве новые или усовершенствованные товары, услуги или технологические процессы».

Отсутствие четкой правовой регламентации в данной сфере создает реальную угрозу возникновения споров при рассмотрении инновационных проектов в Инвестфонде и уменьшает шансы инвесторов на финансирование их проектов. Инвестор по объективным причинам не может доказать, является его проект инновационным или нет. Тем более он не может оценить вклад своего проекта в развитие инновационной экономики («инновационная экономика» – понятие политико-экономическое, но не юридическое). Данный вклад должен оцениваться с точки зрения определенных количественных и качественных критериев, которых на сегодняшний день не существует.

Итак, при подаче заявок на бюджетное ассигнование через Инвестфонд у инвесторов возникает ряд проблем. Во-первых, понятие «инновационное развитие экономики» не закреплено юридически. Во-вторых, не ясно, по каким критериям будет оцениваться и в каких единицах измеряться эффект по инновационному развитию экономики. В-третьих, отсутствует методика расчета такого эффекта. При этом необходимо помнить, что при нечеткой правовой регламентации в инновационной сфере неизбежно возникнет вопрос о том, какие проекты можно считать инновационными, а какие нет.

Пути минимизации рисков

Представляется, что минимизации рисков могло бы способствовать принятие специального федерального закона, направленного на регулирование инновационной деятельности и включающего определение общего содержания понятий «инновационная экономика», «инновационная деятельность», «инновации», «инновационный проект» и т.п.

В существующих условиях инвесторам и (или) консультантам при обосновании вклада проекта в инновационную экономику следует ориентироваться на интегральные показатели инновационного развития, приведенные в программных документах (Концепция социально-экономического развития, Послания Президента РФ Федеральному Собранию, Основные направления государственной инвестиционной политики РФ в сфере науки и технологий и т.д.). Сам инновационный проект должен максимально соответствовать качественным и количественным критериям отбора проектов, претендующих на получение бюджетных ассигнований через Инвестфонд.

Риски, связанные с общими требованиями ко всем проектам, финансируемым через Инвестфонд

Как было отмечено, качественные и количественные критерии отбора проектов Инвестфондом в ряде случаев носят субъективный характер, а потому являются областью рисков для потенциальных инвесторов. Формулировки критериев зачастую позволяют с равной вероятностью присвоить проекту как высший, так и низший балл; кроме того, в них отсутствует единообразие: некоторые в какой-то мере ориентированы на интересы субъектов РФ, а другие нет.

Правила присвоения рейтингов проектам не учитывают особенности региональных инвестиционных проектов и их значимость для отдельно взятого региона. Они также не позволяют оценивать проекты с точки зрения их значения для определенной отрасли экономики и не принимают в расчет специфику отраслей. В некоторых случаях баллы внутри конкретного критерия распределяются не совсем логично. Анализируемые критерии не позволяют установить, какое количественное соотношение рисков государства и инвестора является «оптимальным». Оценка такого критерия, как «качество и проработанность проекта», во многих случаях может являться субъективной.

Пути минимизации рисков

При подаче заявок на финансирование инновационных проектов через Инвестфонд рекомендуется обосновывать вклад проекта в социально-экономическое развитие страны, руководствуясь вышеприведенными критериями. В сложных (комплексных) проектах следует прописывать синергетический эффект от их реализации, а именно общее воздействие на экономику страны в целом и (или) на экономику отдельных регионов. Также представляется целесообразным оперировать конкретными цифрами, приводя процент повышения эффективности определенного сегмента экономики, роста производительности труда, увеличения рабочих мест вследствие реализации проекта и т.п.