Analytics Publications

5 июля Минэкономразвития опубликовало на официальном сайте проект Федерального закона об организации и о проведении в России Чемпионата мира по футболу ФИФА 2018 года и Кубка конфедераций ФИФА по футболу 2017 года.

Редакция законопроекта предварительная, отраслевые ведомства и юристы еще не сказали своего последнего слова. Документ должен учесть интересы множества государственных ведомств, общественных российских и международных организаций, пройти множество согласований, после чего он будет внесен на рассмотрение в Госдуму. О неоднозначности дискуссии и сложности поиска компромиссных решений говорит тот факт, что первоначально решенный вопрос о рассмотрении законопроекта на осенней сессии в Думе, скорее всего может быть перенесен на весеннюю сессию. 

Сегодня представители заинтересованных структур, пока законопроект не утвержден и ждет новых изменений, от комментариев отказываются. Тем не менее, его официальная публикация предполагает общественную дискуссию, поэтому проанализировать предложенные «СПОРТ и ПРАВО» темы, внести свои предложения на страницах нашей коммуникационной отраслевой площадки и разобраться в тексте законопроекта нам помогли юристы юридической фирмы «VEGAS LEX», специализирующейся, в том числе на ГЧП практике и инвестиционной деятельности. Они помогли оценить привлекательность создаваемых законопроектом условий для частного сектора. «СПОРТ и ПРАВО» выражает надежду, что окончательная редакция примет во внимание интересы инвестиционного сообщества, будет содержать преференции и создаст более выгодные условия для инвестиций и развития государственно-частного партнерства в российской спортивной отрасли. 

Об особенностях подготовки правового фундамента для Мундиаля-2018 «СПОРТ и ПРАВО» рассказал один из разработчиков законопроекта Денис Рогачев.

Основные идеи законопроекта

Законопроект посвящен вопросам организации и проведения в РФ Чемпионата мира ФИФА по футболу 2018 года и Кубка конфедераций ФИФА по футболу 2017 года. Он создает специальный режим проведения этих спортивных мероприятий и содержит ряд изъятий из действующего законодательства РФ: от регламентации особенностей въезда и выезда из страны до особенностей осуществления валютных операции в связи с организацией и проведением соревнований.

Важным моментом является то, что законопроект вносит большую ясность в организационное взаимодействие «организаторов» ЧМ-2018. В то же время, ряд полномочий Российской Федерации и, к примеру, субъектов РФ пересекаются по содержанию (например, полномочия по организации строительства и реконструкции объектов спорта и иных объектов в соответствии с заявленными обязательствами РФ – см. п.4 ч.1 ст.3 и ч. 2 ст. 4). При этом, из текста законопроекта не ясно, как РФ и субъекты взаимодействуют при выполнении данных полномочий.

Озабоченность вызывает отсутствие в законопроекте указания на порядок финансирования мероприятий по созданию объектов инфраструктуры, предусмотренных в рамках ЧМ-2018.

В части 1 статьи 27 законопроекта декларируется, что Российская Федерация гарантирует строительство и (или) реконструкцию необходимого для проведения соревнований количества стадионов в соответствии с требованиями заявочной книги и соглашения о проведении соревнований. В части 2 этой же статьи указывается лишь на то, что строительство и (или) реконструкция стадионов для проведения соревнований осуществляется за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, а также, средств частных инвесторов.

Отметим, что помимо обязательств РФ по строительству/реконструкции стадионов существуют также обязательства по созданию объектов социальной, транспортной, инженерной инфраструктуры и иных объектов, что, в частности установлено статьей 41 законопроекта. Однако механизмов финансирования указанных объектов в законопроекте даже рамочно не установлено. Это может вызвать у инвесторов озабоченность, поскольку проблема гарантирования предоставления бюджетного финансирования имеет для них первостепенное значение.

Также в законопроекте имеется ряд довольно противоречивых с точки зрения оценки их привлекательности для инвесторов норм, касающихся упрощенных процедур предоставления земельных участков для создания объектов инфраструктуры, а также разрешительных процедур при осуществлении строительства. С одной стороны, к примеру, устанавливаемый упрощенный порядок изъятия собственности у граждан может ускорить строительство инфраструктурных объектов, с другой стороны он также несет в себе риски, выражающиеся в большой вероятности массовых жалоб в суд в отношении принимаемых органами исполнительной власти решений. Данные факторы не только учитываются инвесторами, но и финансирующими организациями, оценивающими общие риски проекта в денежном эквиваленте. 

Также в ряде моментов вызывает вопросы юридическая техника законопроекта. Так, законопроект вводит специальный понятийный аппарат, в частности, понятие «Государственных гарантий Российской Федерации», под которыми понимаются «правительственная декларация и иные гарантии, выданные Российской Федерацией ФИФА».

В то же время, следует отметить, что термин «государственная гарантия Российской Федерации» является устоявшимся и относится к сфере бюджетного законодательства. Так, государственным гарантиям РФ, в частности посвящена ст. 115 БК РФ. Министерством Финансов РФ утверждена типовая форма государственной гарантии РФ. Соответственно, в инвестиционном сообществе под государственной гарантией Российской Федерации понимают письменное обязательство Гаранта (государства в лице Министерства финансов РФ) отвечать за исполнение Принципалом (лицом, которому выдана гарантия) определенных обязательств перед Бенефициаром.

Основные правовые особенности взаимоотношений ФИФА, Оргкомитета «Россия-2018» и других участников организации ЧМ-2018

В основе правоотношений ФИФА и Оргкомитета «Россия-2018» лежит ч.1 ст. 6 законопроекта, предусматривающая ответственность Оргкомитета «Россия-2018» за организацию и проведение чемпионата в РФ Чемпионата мира ФИФА по футболу 2018 года и Кубка конфедераций ФИФА по футболу 2017 года. Комплексный анализ положений законопроекта приводит к выводу о том, что Оргкомитет «Россия-2018» несет ответственность перед ФИФА в полном объеме и является своего рода представителем всех интересов ФИФА на территории РФ в отношении организации и проведения соревнований. Для этих целей согласно ст.8 законопроекта Оргкомитет «Россия-2018» наделен рядом специальных полномочий, во исполнение которых он имеет право запрашивать у органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и заинтересованных организации соответствующую информацию, которая должна быть ему предоставлена в течение 7 рабочих дней.

Характерной особенностью взаимоотношений между другими участниками организации ЧМ-2018 также являются предусмотренные статьями 3 и 4 законопроекта полномочия РФ и субъектов РФ в области организации и проведения соревнований. При этом если к основным обязательствам РФ относится сотрудничество и взаимодействие с ФИФА, то субъекты РФ уполномочены сотрудничать и взаимодействовать с Оргкомитетом «Россия-2018». Наконец, необходимо отметить, что Оргкомитет «Россия-2018» и ФИФА должны детально определить права и обязанности в отношении организации и проведения соревнований в рамках соглашения о проведении соревнований.

Особенности взаимодействия государственного и частного секторов

При соотнесении возможностей сотрудничества государственного и частных партнеров в рамках организации и проведения соревнований необходимо учитывать, что такое сотрудничество возможно исключительно в том случае, когда государственный партнер действует в качестве инвестора. Законопроект в большинстве своих положений опирается на опыт создания нормативно-правовой базы для проведения не менее масштабных спортивных мероприятий в рамках XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в Сочи. В обоих случаях государство отводит себе роль, в первую очередь, регулятора таких сфер как:

• Ценообразование в гостиничном секторе и в отношении транспортных услуг;
• Упрощение миграционного и визового режимов;
• Трудовая деятельность;
• Таможня и валютное регулирование;
• «Обнуление» налогообложения;
• Оптимизация процедур оформления градостроительной документации, осуществления государственной экспертизы проектной документации; 
• Специальный порядок резервирования и изъятия земель для строительства объектов ЧМ-2018.

Лишь некоторыми статьями законопроекта предусмотрена возможность взаимодействия государства и частных инвесторов для создания объектов ЧМ-2018, включая необходимую инфраструктуру. Также необходимо отметить, что законопроектом не предусмотрены отдельные поправки в действующее инвестиционное или бюджетное законодательство РФ, обеспечивающие дополнительные возможности для совместной реализации инвестиционных проектов государством и частными партнерами.Таким образом, нормативно-правовой основой взаимодействия государственного и частного секторов при подготовке и организации таких мероприятий как Олимпийские игры в Сочи и Чемпионат мира по футболу 2018 г. будет являться действующее законодательство РФ. 

Тем не менее, следует иметь в виду те отдельные возможности и преференции для участников организации и проведения соревнований, которые предусмотрены законопроектом, так как они, безусловно, способны повысить инвестиционную привлекательность соревнований для частных инвесторов.Как следует из финансово-экономического обоснования к законопроекту «Об организации и проведении в РФ чемпионата мира по футболу-2018», федеральный бюджет примет участие в финансировании 10 стадионов из 16, указанных в заявке России. Решает ли законопроект цели привлечения инвесторов, осуществляющих строительство и реконструкцию, модернизацию спортобъектов и обеспечения их ответственности?Как было отмечено, законопроектом введены нормы, свидетельствующие о том, что и у РФ и у субъектов РФ есть полномочия по организации строительства и реконструкции объектов спорта (п. 4 части 1 статьи 3, ч. 2 статьи 4). Кроме того, есть декларативные нормы, презюмирующие, что объекты спорта будут создаваться, в том числе за счет средств федерального бюджета. Отсутствие же конкретных механизмов финансирования за счет средств федерального бюджета указанных объектов, а также указания на предоставление дополнительных механизмов государственной поддержки в целях привлечения инвестиций в объекты спорта, не позволяют сделать вывод о том, что законопроект решает задачи привлечения инвесторов, осуществляющих строительство и реконструкцию, модернизацию спортивных объектов.

В то же время, законопроект содержит ряд налоговых льгот, применимых при осуществлении строительства и реконструкции объектов инфраструктуры. Так, к примеру, им предусматривается дополнение пункта 1 статьи 251 НК РФ подпунктом 43. Смысл данной поправки заключается в том, что при определении налоговой базы по налогу на прибыль организаций не учитываются доходы налогоплательщиков, осуществляющих финансирование реконструкции и (или) строительства и эксплуатацию объектов, необходимых для организации и проведения ЧМ-2018. Что касается вопроса об обеспечении ответственности инвесторов, следует отметить, что законопроектом предусмотрены контрольные полномочия РФ, субъектов РФ и Оргкомитета «Россия-2018» - см., например, ч. 3 статьи 27 законопроекта. Данные полномочия касаются, прежде всего, отслеживания процесса выполнения обязательств РФ перед ФИФА. 

Отдельных норм об ответственности инвесторов, участвующих в строительстве и (или) реконструкции объектов ЧМ, законопроект не содержит.

Роль футбольных клубов в реализации ГЧП-проектов при подготовке к ЧМ-2018

Футбольным клубам не отводится какая-либо отдельная роль при подготовке к ЧМ-2018 в рамках законопроекта. Очевидно, что авторы законопроекта относят футбольные клубы в группу частных инвесторов, которым в рамках законопроекта могут быть предоставлены некоторые преференции.

Тем не менее, представляется, что футбольным клубам должна отводиться более важная роль при подготовке к ЧМ-2018. В первую очередь, это относится к спортивному аспекту подготовки к соревнованиям. Однако роль футбольных клубов при создании объектов спортивной инфраструктуры также должна быть более весомой. Основные усилия футбольных клубов должны быть направлены на строительство новых или реконструкцию существующих стадионов для соответствия требованиям ФИФА к стадионам, на которых проводятся соревнования под эгидой ФИФА. Такие мероприятия требуют существенных инвестиций, учитывая то, что количество стадионов, удовлетворяющих требованиям ФИФА, в нашей стране крайне незначительно.

В то же время необходимо принимать во внимание, что уровень коммерциализации и капитализации российских футбольных клубов не достаточен для осуществления инвестиций подобного объема. Подавляющее большинство футбольных клубов не способны существовать без государственной поддержки в силу сложившейся бизнес-модели, вне зависимости от их организационно-правовой формы. Большинство стадионов, на которых предполагается проведение соревнований, также находится в государственной или муниципальной собственности. Данные аспекты ограничивают возможности полноценного участия футбольных клубов в подготовке к проведению ЧМ-2018. Тем не менее, проведение столь престижного и значимого футбольного мероприятия в нашей стране может и должно послужить катализатором давно назревших структурных изменений в нашем футболе.

Федеральный закон «Об организации и о проведении в Российской Федерации Чемпионата мира по футболу ФИФА 2018 года, Кубка конфедераций ФИФА по футболу 2017 года и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» должен стать своеобразным фундаментом для проведения указанных мероприятий, поэтому их успешность во многом зависит от того, насколько прочным и надежным нам удастся заложить этот фундамент. Главной задачей законопроекта я бы назвал реализацию Правительственных гарантий, выданных ФИФА Правительством РФ при подаче заявки на право проведения Чемпионата мира по футболу 2018 года. Именно так видит закон о Мундиале ФИФА, для которой специальное законодательство страны, проводящей Чемпионат, является, прежде всего, средством создания наиболее благоприятной среды для успешного осуществления подготовки и проведения крупнейшего футбольного соревнования.

ФИФА при организации каждого Чемпионата сталкивается с теми или иными особенностями национального законодательства, поэтому в данной организации уже давно разработаны универсальные требования, в соответствии с которыми должно быть приведено законодательство принимающей страны для безупречной подготовки мероприятия.

Правительственные гарантии, выданные ФИФА, относятся к следующим сферам общественных отношений: въезд в Российскую Федерацию и выезд из нее (в том числе таможенный контроль), трудовая деятельность, налоговые льготы, безопасность, банковские операции и сделки с иностранной валютой, защита коммерческих прав в отношении соревнований, развитие информационных технологий, возмещение причиненного ущерба, строительство стадионов, передвижение болельщиков между принимающими городами. Все указанные гарантии направлены исключительно на проведение ЧМ-2018 на самом высоком уровне.Требования ФИФА к организации Чемпионата существенно отличаются от требований МОК, предъявляемых в связи с организацией Олимпийских игр. Поэтому законодательный подход, регулирующий организацию и проведение Олимпийских игр в Сочи, не в полной мере подходит к регулированию Чемпионата мира по футболу. 

Безусловно, при разработке законопроекта учитывался опыт законодательного регулирования проведения Олимпийских зимних игр и форума «Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество», но основной упор всё-таки делался на опыт зарубежных стран при подготовке к крупнейшим спортивным соревнованиям (таких как Германия, ЮАР, Бразилия, Украина). 

К сожалению, в процессе согласования текста законопроекта с федеральными органами исполнительной власти далеко не всегда удавалось найти понимание относительно отдельных положений законопроекта, потому что некоторые гарантии не типичны для нашего законодательства. Однако исключительно точное и неискаженное отражение Правительственных гарантий в национальном законодательстве является безусловным требованием ФИФА. 

Текущая редакция законопроекта частично не соответствует требованиям ФИФА в следующих аспектах:

• на этапе согласования поставлена под сомнение гарантия безвизового въезда зрителей в период проведения соревнований;
• нормы законопроекта не гарантируют и не обеспечивают в полной мере приостановления действия ряда ограничений, установленных трудовым законодательством РФ;
• не урегулирован вопрос особой таможенной процедуры для членов делегаций ФИФА, конфедераций ФИФА и национальных ассоциаций ФИФА;
• отсутствует специальная ответственность за нарушение коммерческих прав ФИФА в отношении соревнований;
• не урегулирован вопрос снятия ограничений и запретов на продажу, рекламу или распространение алкогольной продукции при проведении мероприятий, связанных с соревнованиями, на период подготовки ЧМ-2018 (а не только непосредственно на период проведения соревнований).

Особенно для ФИФА важен вопрос защиты коммерческих прав в отношении соревнований, к которым относятся товарные знаки ФИФА, наименования и символика соревнований и иные объекты исключительных прав, принадлежащие ФИФА, права на размещение рекламы при проведении соревнований и т.д. Ни для кого не секрет, что вопросы защиты исключительных прав в нашей стране находится далеко не на самом высшем уровне. В тоже время успешность Чемпионата мира по футболу во многом зависит от его коммерческой успешности и привлекательности. ФИФА настаивает на введении административной и уголовной ответственности за нарушение своих коммерческих прав в отношении соревнований. Кроме того, ФИФА также имеет ряд технических замечаний, в основном связанных с используемой терминологией. Некоторые недостатки законопроекта можно объяснить жесткими сроками на его подготовку. 

В настоящий момент законопроект требует учета всех замечаний ФИФА, что может быть осуществлено как до внесения законопроекта в Государственную Думу Правительством РФ, так и в период рассмотрения законопроекта в Государственной Думе между первым и вторым чтением.

Мы постоянно контактируем и с Оргкомитетом Россия-2018, который нам очень помогает в анализе законопроекта, и с ФИФА. В Россию периодически приезжают представители юридического департамента ФИФА с целью обсуждения текущего положения дел. Так что, несмотря на то, что до Чемпионата мира по футболу 2018 года еще много времени, ФИФА постоянно держит руку на пульсе событий.