30.07.2013 Пленум ВАС РФ принял постановление № 58 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов» (далее – Постановление № 58). Несмотря на то, что в ходе судебной реформы дела об оспаривании нормативных правовых актов (далее – НПА) исключаются из подведомственности арбитражных судов (соответствующий законопроект принят ГД в первом чтении 04.04.2014), рекомендации, содержащиеся в Постановлении № 58, во многом сохранят свою актуальность.
Квалификация правового акта
Для решения вопроса о процессуальном порядке защиты нарушенного права, в т. ч. определения подведомственности спора, необходимо, в первую очередь, квалифицировать правовой акт с точки зрения его природы, отнеся правовой акт к категории нормативных или ненормативных.
Согласно п. 1 Постановления № 58 к нормативным относятся правовые акты, принятые органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, содержание которых составляют правовые нормы (правила поведения), рассчитанные на неоднократное применение и влекущие юридические последствия для неопределенного круга лиц, либо нормы, которыми вводятся в действие, изменяются или отменяются действующие правовые нормы.
Таким образом, если правовой акт государственного или муниципального органа адресован конкретному лицу, то он не может быть квалифицирован как НПА и его оспаривание осуществляется в порядке, предусмотренном гл. 24 АПК РФ. К данной категории Пленум ВАС РФ относит, например, решения уполномоченных публичных органов о резервировании земельных участков для государственных или муниципальных нужд (п. 1.1 Постановления № 58), об утверждении индивидуальных тарифов (п. 1.2 Постановления № 58).
К актам индивидуального правоприменения Постановление № 58 относит также правовые акты об установлении границ зон с особыми условиями использования территории (охранных, защитных зон), а также об утверждении проектов планировки и межевания. Данное разъяснение, однако, вряд ли может рассматриваться как универсальное.
Действительно, в ряде случаев акты, утверждающие границы зон с особыми условиями использования территории, являются индивидуально-правовыми актами и принимаются в отношении конкретных лиц – правообладателей земельных участков и расположенных на них объектов. В данную группу входят, например, акты об установлении границ санитарно-защитных зон. В соответствии с Федеральным законом от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов» (утв. Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 25.09.2007 № 74) санитарно-защитные зоны устанавливаются вокруг объектов и производств (принадлежащих конкретным лицам), являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека.
Однако во многих других ситуациях адресатами правовых актов об установлении границ зон с особыми условиями использования территории является неопределенный круг лиц. К данному разряду можно отнести, например, акты об объявлении отдельных местностей особо охраняемыми природными территориями. В соответствии со ст. 26 Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (далее – Закон № 33-ФЗ) границы памятников природы федерального и регионального значения утверждаются, соответственно, органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ.
На федеральном уровне границы памятников природы утверждаются постановлениями Правительства РФ (постановления Правительства РФ от 14.01.2002 № 13 «Об объявлении острова Малый Жемчужный памятником природы федерального значения», от 27.12.1997 № 1626 «Об объявлении озера Светлояр памятником природы федерального значения»).
На региональном уровне границы памятников природы утверждаются постановлениями:
§ региональных правительств (Постановление Правительства Московской области от 23.04.2007 № 300/15 «Об объявлении природного комплекса «Верхнемоскворечье» памятником природы областного значения»);
§ губернаторов (Постановление Губернатора Амурской области от 12.09.2007 № 531 «Об утверждении границ и режима памятника природы урочище «Мухинка»»);
§ администраций субъектов РФ (Постановление Администрации Томской области от 18.01.2013 № 18а «О памятнике природы областного значения «Лесопарк у д. Комаровка»»).
Такие правовые акты, если и можно квалифицировать как акты индивидуального правоприменения, то только в той части, в какой в состав памятника природы включается конкретный земельный участок с целью его изъятия (п. 4 ст. 26 Закона № 33-ФЗ). В остальной части такие правовые акты содержат правовые нормы, адресованные неопределенному кругу лиц, безотносительно того, какие земельные участки и объекты попадают в границы соответствующей территории и кто является их правообладателем.
То же можно сказать и о проектах планировки территории (далее – ППТ). Согласно ч. 3 ст. 42 ГСК РФ ППТ включает в себя:
§ красные линии, границы зон планируемого размещения объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, иных объектов капитального строительства;
§ границы зон планируемого размещения объектов федерального, регионального и местного значения;
§ положения о размещении объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения, а также о характеристиках планируемого развития территории, в т. ч.:
§ плотности и параметрах застройки территории;
§ характеристиках развития систем социального, транспортного обслуживания и инженерно-технического обеспечения, необходимых для развития территории.
В силу ч. 16 ст. 45 ГСК РФ ППТ подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов и иной официальной информации.
Положения, содержащиеся в ППТ, обязательны для всех правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства, находящихся в границах соответствующей территории, и подлежат учету при осуществлении проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства. Утвержденные в составе ППТ красные линии учитываются арбитражными судами, например, при разрешении споров о приватизации земельных участков.
В этой связи в Постановлении Президиума ВАС РФ от 13.09.2011 № 6254/11 по делу № А41-7165/10 была сформулирована правовая позиция, согласно которой постановление об утверждении документации по планировке территории носит нормативный характер.
То обстоятельство, что ППТ действует лишь в отношении определенной территории (и, соответственно, в отношении определенных земельных участков (земель), находящихся в ее границах), не является достаточным основанием для его отнесения к ненормативным актам. Точно такое же ограниченное действие в пространстве имеют документы территориального планирования и градостроительного зонирования. Круг правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства, находящихся в свободном обороте, постоянно меняется, вследствие чего он не может считаться определенным, в то время как однажды утвержденный ППТ является обязательным для всех правообладателей.
К НПА п. 1.1 Постановления № 58 прямо относит акты об утверждении (принятии) генеральных планов поселений и городских округов, а также схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов РФ.
Подведомственность
В случае оспаривания в судебном порядке ненормативного правового акта определить подведомственность спора достаточно просто: в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 29, ч. 3 ст. 198 АПК РФ заявления об оспаривании ненормативных правовых актов, нарушающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, рассматриваются в арбитражном суде, за исключением прямо предусмотренных законом случаев, когда рассмотрение таких заявлений отнесено к компетенции других судов. Подобного рода исключений из общего правила не так много. В качестве примера можно привести оспаривание отказа в государственной регистрации некоммерческой организации (ч. 5 ст. 23.1 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях») и оспаривание отказа в выдаче лицензии на право нотариальной деятельности (ст. 3 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате», утв. ВС РФ 11.02.1993 № 4462-1).
Если же речь идет об оспаривании НПА, то определить подведомственность спора сложнее. Согласно ч. 4 ст. 191 АПК РФ дела об оспаривании НПА разрешаются в арбитражном суде только в случае, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции арбитражного суда.
В связи с тем, что формулировки федеральных законов, содержащих нормы о возможности оспаривания НПА, достаточно разнообразны, в п. 2.2 Постановления № 58 даны разъяснения относительно их толкования.
Так, если федеральным законом предусмотрено обжалование НПА «в судебном порядке», то заявление об их признании недействующими подлежат рассмотрению только в судах общей юрисдикции вне зависимости от того, кто (гражданин или организация) обращается с соответствующим требованием. В качестве примера можно привести ч. 4 ст. 32 ГСК РФ, согласно которой физические и юридические лица вправе оспорить решение об утверждении правил землепользования и застройки в судебном порядке (Постановление ФАС Уральского округа от 12.11.2013 № Ф09-11366/13 по делу № А47-13789/2012). Аналогичные формулировки использованы в ГСК РФ применительно к оспариванию:
§ схем территориального планирования Российской Федерации (ч. 9 ст. 11 ГСК РФ), субъектов РФ (ч. 7 ст. 15 ГСК РФ), муниципальных районов (ч. 7 ст. 20 ГСК РФ);
§ генеральных планов поселений и городских округов (ч. 15 ст. 24 ГСК РФ).
Если федеральным законом установлено, что НПА может быть обжалован в суд или арбитражный суд, то дело об оспаривании такого акта, если им затрагиваются права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской либо иной экономической деятельности, рассматривается арбитражным судом. Примером может служить ст. 78 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ). Разъяснению этой нормы посвящен п. 2.4 Постановления № 58, из которого следует, что арбитражный суд рассматривает заявления о признании недействующими НПА, принятых органами местного самоуправления, в случае, если такое заявление подано организацией или гражданином, полагающими, что оспариваемый НПА нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
При этом, однако, следует учитывать, что ст. 78 Закона № 131-ФЗ является общей нормой и, если для отдельных муниципальных НПА установлен специальный порядок оспаривания (например, в отношении указанных выше НПА в сфере градостроительной деятельности), то должен применяться такой специальный порядок.
К компетенции арбитражных судов отнесено рассмотрение:
§ заявлений (включая заявления физических лиц, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя) об оспаривании НПА:
§ регулирующих цены (тарифы) в электроэнергетике (п. 10 ст. 23.1 Федерального закона от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике»);
§ в области правовой охраны результатов интеллектуальной деятельности и средств индивидуализации (п. 2 ст. 43.4 Федерального конституционного закона от 28.04.1995 № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации»)
§ в сфере применения специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер при импорте товаров (ст. 36 Федерального закона от 08.12.2003 № 165-ФЗ «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров»);
§ принятых государственной корпорацией «Росатом» (ч. 6 ст. 8 Федерального закона от 01.12.2007 № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»»);
§ заявлений организаций и индивидуальных предпринимателей об оспаривании НПА, принятых ПФР и ФСС России (ч. 3 ст. 54 Федерального закона от 24.07.2009 № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования»);
§ заявлений любых лиц об оспаривании НПА в области таможенного регулирования и таможенного дела, если указанными актами нарушаются права и законные интересы таких лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (ч. 9 ст. 4 Федерального закона от 27.11.2010 № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации»);
§ заявлений саморегулируемых организаций в сфере рекламы и антимонопольных органов об оспаривании НПА в области регулирования рекламной деятельности (п. 6 ч. 2 ст. 33, п. 3 ст. 32 Федерального закона от 13.03.2006 № 38-ФЗ «О рекламе»).
Разъясняя положения процессуального законодательства о подведомственности дел об оспаривании НПА, Пленум ВАС РФ специально оговорил случай, когда дело, подведомственное суду общей юрисдикции, может быть рассмотрено и разрешено по существу арбитражным судом. Речь идет о ситуации, при которой перед обращением в арбитражный суд заявитель подавал аналогичное заявление в суд общей юрисдикции, но тот отказал в его принятии по мотиву неподведомственности. В п. 2.5 Постановления № 58 закреплено правило, согласно которому в подобных обстоятельствах дело, несмотря на неподведомственность спора арбитражному суду, должно быть рассмотрено и разрешено по существу именно им. Тем самым, Пленум ВАС РФ подтвердил позицию о недопустимости лишения лица права на судебную защиту (постановления Президиума ВАС РФ от 03.02.2004 № 12406 по делу № А38-14/73-03, от 24.02.2004 № 11675/03 по делу № А70-9325/10-2002, от 21.10.2008 № 7131/08 по делу № А19-11023/07-27).
Во всех остальных случаях арбитражный суд, установив, что заявление об оспаривании НПА ему неподведомственно, прекращает производство по делу на основании п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ, который, в отличие от ГПК РФ, не предусматривает института отказа в принятии искового заявления.
Рассмотрение заявления
Процессуальный порядок рассмотрения заявления об оспаривании НПА имеет ряд особенностей.
В соответствии с ч. 1 ст. 194 АПК РФ такого рода дела рассматриваются коллегиальным составом судей. К требованиям о признании НПА недействующим (ст. 192 АПК РФ) не применяется исковая давность (п. 1 Постановления Пленума ВС РФ от 12.11.2001 № 15, Пленума ВАС РФ от 15.11.2001 № 18 «О некоторых вопросах, связанных с применением норм Гражданского кодекса Российской Федерации об исковой давности»). Решение арбитражного суда по делу об оспаривании НПА, согласно ч. 4 ст. 195 АПК РФ, вступает в законную силу немедленно после его принятия и обжалуется в кассационном порядке (апелляционное обжалование судебных решений по таким делам не предусмотрено).
В п. 5 Постановления № 58 разъяснено, что арбитражный суд не вправе применить такую обеспечительную меру, как приостановление действия оспариваемого НПА.
В силу ч. 4 ст. 194 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании НПА арбитражный суд в судебном заседании устанавливает:
§ соответствие оспариваемого НПА или его отдельного положения федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному НПА, имеющему большую юридическую силу;
§ полномочия органа или лица, принявших оспариваемый НПА.
Факт нарушения оспариваемым НПА прав и законных интересов заявителя проверяется арбитражным судом только для целей определения подведомственности спора (п. 2.5 Постановления № 58). В ч. 4 ст. 194 АПК РФ, в отличие от ч. 2 ст. 200 АПК РФ, данный факт не отнесен к числу обстоятельств, устанавливаемых арбитражным судом для целей разрешения вопроса о законности такого НПА.
Согласно п. 6.1 Постановления № 58 при рассмотрении дела об оспаривании НПА арбитражный суд проверяет полномочия принявшего его органа, независимо от того, указано ли на это заявителем. Если арбитражный суд придет к выводу о том, что оспариваемый НПА принят органом (должностным лицом) с нарушением полномочий на издание таких актов, то он праве принять решение о признании НПА недействующим без исследования иных обстоятельств по делу, в т. ч. без проверки его содержания.
Как следует из п. 6.3 Постановления № 58, арбитражный суд проверяет оспариваемый НПА на соответствие тем НПА, имеющим большую юридическую силу, которые указаны в заявлении. Однако если в ходе рассмотрения дела арбитражный суд придет к выводу о том, что оспариваемый НПА противоречит иному НПА (не указанному заявителем), то он признает его недействующим по данному основанию.
Если ранее оспариваемый НПА или его отдельное положение уже были проверены на соответствие тому же НПА, имеющему большую юридическую силу, о чем имеется вступившее в законную силу решение арбитражного суда или суда общей юрисдикции, то производство по делу подлежит прекращению на основании ч. 1 ст. 150 АПК РФ. Однако, если заявителю удастся обосновать причину, по которой оспариваемый НПА не мог быть ранее проверен по указанным им основаниям (например, НПА, имеющий большую юридическую силу, был изменен уже после принятия соответствующего судебного решения), то арбитражный суд должен проверить законность оспариваемого НПА с учетом данных обстоятельств (п. 8 Постановления № 58).
Важным является положение абз. 2 п. 6.3 Постановления № 58, из которого следует, что если НПА, имеющий большую юридическую силу, на соответствие которому проверяется оспариваемый НПА или его отдельное положение, содержит требование экономической обоснованности оспариваемого НПА либо иные требования к основаниям его принятия, то арбитражный суд осуществляет проверку соответствия оспариваемого НПА или его отдельных положений в т. ч. названным требованиям.
Требование экономической обоснованности содержится, например, в п. 3 ст. 3 НК РФ, согласно которому налоги и сборы должны иметь экономическое основание и не могут быть произвольными. Поэтому при рассмотрении дел об оспаривании НПА в сфере налогов и сборов арбитражные суды должны проверять также экономическую обоснованность оспариваемых НПА. Примером такого рода дел могут служить случаи оспаривания устанавливаемых на местном уровне корректирующих коэффициентов для расчета ЕНВД (постановления ФАС Волго-Вятского округа от 29.09.2008 по делу № А29-2546/2008, от 09.09.2009 по делу № А29-3523/2009, ФАС Восточно-Сибирского округа от 24.11.2008 № А33-9180/08-Ф02-5798/08 по делу № А33-9180/08, ФАС Дальневосточного округа от 20.05.2009 № Ф03-1888/2009 по делу № А04-8953/2008 и др.).
В Постановлении № 58 Пленум ВАС РФ пересмотрел позицию, изложенную в п. 6 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 13.08.2004 № 80 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов» (далее – Информационное письмо № 80), из которого следует, что если до вынесения арбитражным судом решения по заявлению об оспаривании НПА последний в установленном порядке был отменен или его действие прекратилось, то дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде, т. к. предмет спора в данном случае перестал существовать.
В п. 10 Постановления № 58 по этому поводу отмечено, что в ситуации, при которой оспариваемый НПА до вынесения арбитражным судом решения был в установленном порядке отменен или его действие прекратилось, производство по делу не может быть прекращено, если в период действия такого НПА были нарушены (могли быть нарушены) права и законные интересы заявителя, публичные интересы либо права и (или) законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.
Таким образом, Пленум ВАС РФ согласился с подходом, изложенным в Определении КC РФ от 12.07.2006 № 182-О, согласно которому положения п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ во взаимосвязи с его ст. 192, ч. 5 ст. 195 по их конституционно-правовому смыслу в системе действующего арбитражного процессуального регулирования предполагают, что суд не может прекратить производство по делу об оспаривании НПА в случае, когда последний решением принявшего его органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица признан утратившим силу либо срок действия такого НПА истек после подачи в суд соответствующего заявления, если в процессе судебного разбирательства будет установлено нарушение им прав и свобод заявителя, гарантированных Конституцией РФ, законами и иными НПА.
Следует отметить, что позиция, изложенная в п. 6 Информационного письма № 80, была скорректирована в постановлениях Президиума ВАС РФ от 03.02.2009 № 13348/08, от 19.01.2010 № 12939/09 по делу № А38-421/2009 (Постановление Президиума ВАС РФ от 13.09.2011 № 6254/11 по делу № А41-7165/10). Поэтому и до принятия Постановления № 58 арбитражные суды рассматривали требования о признании недействующими отмененных или утративших силу НПА по существу (решение Арбитражного суда Нижегородской области от 26.10.2010 по делу № А43-21640/2010).
