Analytics Publications

Государственно-частное партнерство (ГЧП) – активно развивающийся механизм взаимовыгодного сотрудничества государства и частного бизнеса. Являясь одной из наиболее развитых форм инвестиционных отношений, ГЧП строится на принципах конкуренции, взаимного учета интересов партнеров и распределения проектных рисков между участниками проекта. Реализация проектов с применением механизмов ГЧП позволяет привлечь большие объемы внебюджетного финансирования для решения задач, стоящих перед государством и повысить качество предоставляемых населению услуг.

Механизмы государственно-частного партнерства применяются во многих отраслях хозяйства, при этом наиболее часто проекты ГЧП реализуются в сфере инфраструктуры (транспорт, ЖКХ, социальная инфраструктура, информационные системы). В России флагманом ГЧП является сфера транспорта, при этом на федеральном уровне наибольшее количество проектов реализуется в отношении автодорожной инфраструктуры. Практика такова, что новые механизмы в сфере ГЧП проходят «обкатку» именно в автодорожных проектах. Этому способствует и прогрессивное развитие ГЧП-законодательства в сфере автодорожной инфраструктуры (например, заключать контракты жизненного цикла, а также прямые соглашения с банками впервые стало возможно именно в рамках проектов по созданию или реконструкции автодорожной инфраструктуры).

Законодательство в сфере ГЧП

С учетом того, что ключевыми участниками проектов ГЧП являются публично-правовое образование (Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование) и представитель частного сектора экономики, к ГЧП-проектам применяются нормы антимонопольного, бюджетного, земельного законодательства. Тем не менее без специальной нормативной базы механизмы ГЧП либо не работают, либо сопряжены с высокими рисками для обоих партнеров. В России в настоящее время отсутствует специальный закон о государственно-частном партнерстве. Проект федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации» проходит подготовку ко второму чтению в Государственной Думе РФ. Вместе с тем ГЧП все же обладает специальной правовой базой. Действующее законодательство регулирует отдельные формы государственно-частного партнерства. До недавнего времени единственным специализированным законом в сфере ГЧП на федеральном уровне был ФЗ «О концессионных соглашениях»^[1]. В целом нормативное регулирование в сфере ГЧП идет по пути точечной корректировки законодательства: например, специальные нормы появились в Бюджетном кодексе РФ (в части механизмов финансирования концессий), Земельном кодексе РФ (в части предоставления земельных участков под инвестиционные проекты), законодательстве о рынке ценных бумаг (в части деятельности специализированных обществ проектного финансирования). Российское законодательство, таким образом, позволяет применять наиболее востребованные формы государственно-частного партнерства. Большинство субъектов РФ разработали собственные законы о государственно-частном партнерстве, но практика реализации проектов на их основе не получила широкого распространения, в том числе из-за высоких правовых рисков.

Формы государственно-частного партнерства

Все формы партнерства можно условно разделить на три группы в зависимости от того, за счет какого источника осуществляется возврат инвестиций частного партнера. К первой группе относятся формы, применяющиеся в отношении коммерчески привлекательных объектов (например, платных автодорог с большим трафиком), за счет эксплуатации которых частный партнер может получать достаточные объемы прибыли без платежей из бюджета. К этой группе принадлежит классическая концессия, в рамках которой концессионер (частный партнер) обязуется создать или реконструировать объект концессии и в течение определенного концессионным соглашением срока осуществлять его эксплуатацию. Вторая группа форм партнерства применяется в случае, если за счет эксплуатации объекта частный партнер не может осуществить возврат инвестиций. К таким объектам относятся бесплатные автодороги, большинство объектов социальной инфраструктуры. Возврат инвестиций в рамках этой группы осуществляется за счет периодических платежей из бюджета, размер которых уменьшается, если частный партер допускает нарушение условий соглашения. К данной группе относится такая форма как «контракт жизненного цикла». К третьей группе относятся формы, предполагающие как платежи со стороны пользователей объекта проекта – потребителей (например, владельцев автотранспорта, осуществляющих движение по платной дороге), так и со стороны бюджета. Это позволяет частично уменьшить плату за пользование объектом или повысить привлекательность проекта для инвестора за счет механизма минимального гарантированного дохода (государство платит в том случае, если доход частного партнера упал ниже минимального показателя, установленного соглашением). Единственно оптимальной формы партнерства в автодорожной сфере не существует, что подтвердило исследование, недавно проведенное Федеральным дорожным агентством, по результатам которого были разработаны методики, направленные на определение оптимального инвестиционного механизма для реализации проекта в сфере автодорожной инфраструктуры. Из более чем десятка возможных моделей реализации ГЧП-проекта оптимальная форма его реализации должна определяться исходя их правовых и финансово-экономических параметров проекта[2].

Порядок заключения соглашений в сфере ГЧП

В зависимости от правовой основы реализуемого проекта действующее законодательство предусматривает несколько процедур заключения соглашений в сфере ГЧП. Наиболее распространенными являются конкурентные процедуры, в рамках которых соглашение заключается по результатам конкурса. В рамках конкурса частный партнер отбирается из нескольких претендентов на основе анализа его опыта, квалификации персонала, технических и финансовых параметров его предложения. По общим правилам соглашения в рамках концессионного законодательства, чтобы ускорить принятие решения уполномоченным органом о необходимости реализации проекта, претендентом на заключение соглашения может применяться одна из методик по выбору оптимальной модели проекта. В настоящее время в автодорожной отрасли действуют только упомянутые ранее методики, утвержденные Росавтодором. Тем не менее Минтранс РФ и Минэкономразвития РФ также разрабатывают методические документы, которые позволят повысить эффективность ГЧП-проектов, реализуемых в том числе в отношении автодорог. Применение методик тем не менее не отменяет необходимость проведения конкурса.

ГЧП-соглашение в ряде случаев может быть заключено без проведения конкурса. Например, допускается заключение концессионного соглашения с концессионером на условиях, определенных Правительством РФ. С 1 мая 2015 года вступают в силу нормы, регламентирующие порядок заключения концессионного соглашения в рамках процедуры частной инициативы. В этом случае претендент на заключение соглашения самостоятельно разрабатывает параметры проекта, существенные условия концессии и направляет пакет документов в уполномоченный орган государственной власти (местного самоуправления). В случае положительного результата рассмотрения предложения уполномоченный орган размещает информацию о проекте в открытых источниках. При отсутствии иных, за исключением инициатора, лиц, заинтересованных в проекте, концессионное соглашение заключается с инициатором. Если же со стороны иных лиц поступили заявки о готовности к участию в конкурсе, проведение конкурсных процедур будет обязательным условием заключения концессионного соглашения.

Таким образом, действующее законодательство предусматривает широкий спектр возможностей для применения механизмов ГЧП в автодорожной отрасли. Выбор модели и способа заключения соглашения зависит от государственного партнера, но при этом должны учитываться интересы частного сектора экономики: без взаимного учета интересов обоих партнеров ГЧП-проект будет нежизнеспособен.

[1] Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях».

[2] Более подробно об этом см. Методики по выбору оптимальных инвестиционных механизмов, утвержденные Распоряжением Росавтодора от 08.09.2014 № 1714-р.