Публикации

В июле 2005 года в России принят Федеральный закон «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» (далее – Закон) ставший правовым основанием для создания нового вида территориальных образований с особым режимом осуществления предпринимательской деятельности – особых экономических зон.

Основная цель введения института особых экономических зон состояла в том, чтобы: 

• создать благоприятную деловую среду в регионах

• обеспечить частному сектору (инвестору) административную и консультационную поддержку

• создать упрощенный порядок администрирования ПОЭЗ

• установить для инвесторов-резидентов особых экономических зон специальный налоговый и таможенный режимы в целях создания привлекательных условий осуществления предпринимательской деятельности («льготный» режим хозяйствования) 

Первоначально Законом предусматривалось создание только двух типов особых экономических зон (далее - ОЭЗ): технико-внедренческих и промышленно-производственных. В июне 2006 года в Закон были внесены поправки предусматривающие создание особых экономических зон туристско-рекреационного типа.

К концу 2007 года в России были созданы: 2 ОЭЗ промышленно-производственного типа (на территории г. Липецка и г. Елабуга, Республика Татарстан); 4 ОЭЗ технико-внедренческого типа (на территории г. Зеленограда, г.Дубны, г. Санкт-Петербурга, г. Томска); 7 ОЭЗ туристско-рекреационного типа (на территории Калининградской обл., Иркутской обл., Краснодарского края, Ставропольского края, Алтайского края, Республики Алтай, Республики Бурятия).

В конце октября 2007 года в Закон были внесены поправки, предусматривающие создание портовых особых экономических зон. И уже в  начале текущего года МЭРТ провел конкурс на их создание.

На конкурс было подано 20 заявок. Однако, комиссией было принято решение о создании на территории России всего 3-х портовых ОЭЗ: аэропорт «Емельяново» в Красноярске, аэропорт «Ульяновск-Восточный» в Ульяновске, морской порт «Советская гавань» в Хабаровском крае. При этом, фактически отказались от участия явные «фавориты» конкурса, в числе которых можно назвать морской порт «Усть-Луга».

Данный факт свидетельствует о проблемах, с которыми столкнулись участники создания портовых особых экономических зон[1]. Проанализируем, каковы эти проблемы.

Обязательная передача земельных участков Федеральному агентству по управлению особыми экономическими зонами

В соответствии с действующей редакцией Закона об ОЭЗ земельные участки, находящиеся на территории создаваемой портовой ОЭЗ, должны быть переданы в управление и распоряжение на федеральный уровень – Федеральному агентству по управлению особыми экономическими зонами (его территориальным управлениям).

Указанное правило распространяется как в отношении земельных участков, находящихся в собственности субъектов РФ и муниципалитетов, так и на земельные участки, принадлежащие частным лицам (юридическим, физическим и т.п.).

Несмотря на то, что Закон допускает нахождение на территории создаваемой ПОЭЗ земельных участков, принадлежащих частным лицам на праве собственности (аренды), правовая природа ПОЭЗ[2] не предполагает сохранение этого права за владельцами – частными лицами. О чем свидетельствуют, в частности, положения Закона, предусматривающие возможность принудительного изъятия объектов недвижимости.

Сложно представить, что владельцы земельных участков (и здесь не важно, право ли это собственности или долгосрочной аренды) дадут согласие на создание ПОЭЗ, как того требует Закон, и фактически подпишутся под изъятием своих участков. Тем более, что: 

• предоставляемые Законом преференции не столь существенны для принятия такого решения

• нет гарантий, что инвестор получит статус резидента ПОЭЗ и как следствие –принадлежащий на законном основании земельный участок 

Обязательные вложения без учета уже осуществленных инвестиций

Закон предписывает осуществить инвесторам, желающим стать резидентами ПОЭЗ вложения в размере от 50 до 100 млн. евро (в зависимости от статуса порта: реконструируемый или создаваемый соответственно). При этом Закон не предусматривает механизмов учета уже осуществленных инвестиций в отношении реконструируемых портов в статусе ПОЭЗ.

Разрешенные Законом на территории ПОЭЗ виды деятельности не являются инвестиционно-привлекательными для частного сектора (инвесторов)

Мировой опыт создания портовых (или как они называются в некоторых странах «свободных») особых экономических зонах (далее – СЭЗ) показывает, что основной отраслью экономики, обеспечивающей эффективное развитие ПОЭЗ, было и остается именно сборочное производство.

Так, например, в Шанхае резидентами СЭЗ «Пудун» являются такие предприятия как: Nissan Motor Co. (автомобилестроение); Volvo (автомобилестроение); Volkswagen (автомобилестроение); Mazdas Motor Co. (автомобилестроение); Honda Motor Co. (автомобилестроение); MSP/DRILEX (тяжелое машиностроение); Tomson (электротехническая промышленность).

Это свидетельствует о том, что одной из основных целей СЭЗ является создание сборочных производств и интенсификация международного торгового обмена за счет активизации и расширения внешнеторговой, а также внешнеэкономической деятельности.

В отличие от международных аналогов СЭЗ в России основная цель создания ПОЭЗ сводится к развитию транспортной инфраструктуры (в частности, портовой). Указанный вывод подтверждается положениями статьи 3 («цели создания особых экономических зон») Закона об особых экономических зонах.

При этом государство не рассматривает в качестве приоритета создание и развитие на территории, например, морских портов сборочных производств, предусматривая лишь в качестве разрешенного вида деятельности на территории портов простые сборочные и иные операции, осуществление которых существенно не изменяет состояние товара.

Предусмотренной сегодня системы преференций не достаточно для инвесторов

Закон предусматривает в ПОЭЗ особый режим правового регулирования, который характеризуется: 

• упрощенным порядком администрирования (система управления на территории ПОЭЗ строится по принципу «одного окна»: административно-распорядительные функции сосредоточены в рамках одного специализированного органа государственной власти[3])
•  налоговыми льготами (НДС, налог на прибыль, акцизы, налог на имущество организаций, транспортный налог, земельный налог)
• внешнеторговыми преференциями (таможенный режим свободной таможенной зоны)

• финансовыми льготами (различными видами субсидий, посредством которых достигается снижение ставок оплаты услуг ЖКХ, арендной платы и т.п.)

• неизменностью правового режима, в том числе, в отношении имущества в течение 49 лет

• возможностью применения «дедушкиной оговорки»[4] 

Вместе с тем, очевидно, что данной системы преференций не достаточно для инвесторов.

Налоговые льготы не предусматривают полного освобождения от уплаты налогов. Более того, предоставляемые Законом преференции основываются на региональные (местные) налоги либо на соответствующую часть налога. Как следствие - уровень налоговых льгот в ПОЭЗ несущественен.

Зачастую льготы могут быть получены и без статуса резидента ПОЭЗ на условиях, определяемых инвестором и региональными властями. Это обусловлено Законом, в котором установлены налоговые льготы, в основном относящиеся к региональным и местным налогам. По таким налоговым преференциям органы государственной власти субъектов РФ (муниципалитеты) вправе принимать самостоятельные решения о стимулировании того или иного вида деятельности посредством предоставления региональных (местных) налоговых преференций на основании регионального законодательства.

В таком случае инвестору не обязательно проходить процедуру получения статуса резидента ПОЭЗ, подписываться под существенными ограничениями, предполагающими наличие статуса резидента (например, ограниченный «набор» видов деятельности, обязательное осуществление инвестиций, запрет на открытие филиалов и/или представительств, ограничения ввоза/вывоза товаров с территории ПОЭЗ и т.п.), а достаточно «договориться» с органами госвласти субъекта РФ или муниципалитета, например, в подписываемом инвестиционном соглашении.

Получается, что «внутренние» преференции ПОЭЗ (за исключением таможенного режима свободной таможенной зоны) ненамного благоприятнее обычных условий для бизнеса.

Частный сектор имеет достаточно возможностей для развития без статуса резидента ПОЭЗ благодаря упрощенному режиму налогообложения и региональным программам поддержки, в том числе для малого бизнеса.

Очевидно, что система льготных налоговых юрисдикций ПОЭЗ (налоговых преференций) требует пересмотра путем разработки дополнительных мер по упрощению налогового администрирования. В качестве положительного примера можно привести зарубежный опыт в создании СЭЗ[5]*.

Ограничения в получении статуса ПОЭЗ по субъектному составу

В соответствии с Законом, ПОЭЗ не могут включать в себя имущественные комплексы, предназначенные для посадки пассажиров на суда, их высадки с судов и для иного обслуживания пассажиров. Следовательно, на получение статуса ПОЭЗ могут претендовать только комплексы, предназначенные для осуществления исключительно грузовых перевозок.

Пока нет определенности в том, как будет реализовано это положение, например, в отношении портов (аэропортов), которые осуществляют как пассажирские, так и грузовые перевозки.

Ограничить возможность участия в конкурсе, например, только аэропортами осуществляющими исключительно грузовые перевозки (КАРГО) было бы не совсем правильно, т.к. в начале 90-х, когда финансирования со стороны государства на поддержание/развитие аэропортовой инфраструктуры не было, «удержаться» в основном смогли лишь аэропорты, ориентированные как на грузовые (в меньшей степени), так и на пассажирские перевозки (наиболее прибыльный на сегодня вид перевозок).

Тем не менее, в действующей редакции Закона данный вопрос не решен.

Сложность практической реализации некоторых положений Закона

Например, это относится к вопросам правового регулирования в административно-правовом образовании размещения/нахождения жилых объектов.

Исходя из буквального толкования положений пункта 4 статьи 4 Закона об ОЭЗ, ПОЭЗ должна включать в себя полностью территорию какого-либо административно территориального образования.

Сложность практической реализации данного положения заключается в том, что законодательство не содержит легального определения административно-территориального образования. Логика подсказывает, что к административным территориальным образованиям могут быть отнесены города, районы и т.п. Если это так, то и жилые объекты ранее построенные, к примеру, на территории морских портов «вне закона».

Сейчас необходима законодательная инициатива со стороны Правительства РФ в лице МЭР или РосОЭЗ по внесению изменений в действующий Закон о ОЭЗ. В частности, требует уточнения понятие «административно-территориального образования».

Вероятно, в существующем положение дел, жилые комплексы, расположенные в границах ПОЭЗ, могут быть сохранены с последующим расселением. Средства для этого могут быть выделены из федерального или регионального бюджетов. Однако это в значительной степени будет зависеть от того, как эти вопросы будут прописаны сторонами в соглашении о создании особой экономической зоны портового типа.

Отсутствие  в Законе некоторых необходимых положений

Например, Федеральный закон «О морских портах» определяет особый порядок управления деятельностью порта, предусматривающий функционирование «администрации порта».

В свою очередь Закон об ОЭЗ предусматривает создание на территории ОЭЗ уполномоченного органа (РосОЭЗ/его территориальные управления), в рамках которого предполагается аккумуляция всех полномочий по созданию и управлению ОЭЗ.

Однако ни первый, ни второй Закон не предусматривают положений, регламентирующих порядок взаимодействия названных уполномоченных органов.

Более того, согласно действующему законодательству на территории ПОЭЗ должны быть созданы дочерни компании ОАО «Особые экономические зоны».

Все это в конечном итоге «размывает» центр принятия решений на территории ПОЭЗ, создает предпосылки десинхронизации действий участников ПОЭЗ.

В этом смысле также интересен зарубежный опыт: формирование СЭЗ сопровождается целым рядом дополнительных, а в отдельных случаях – эксклюзивных мер как экономического, так и административного характера, обеспечивающих в комплексе эффективное функционирование таких образований и интенсификацию их влияния на всю социальную систему. В связи с этим к управлению СЭЗ, как правило, привлекаются компании, имеющие опыт управления и эксплуатации подобными объектами. Кроме того, в органы управления особыми зонами входят представители инвесторов-резидентов эксплуатируемых зон. Это позволяет учесть интересы всех участников особой зоны и эффективно построить взаимодействие субъектов внутри ее.

Правовая неопределенность в имущественных и земельных отношениях

При подписании соглашения о создании особой экономической зоне стороны не регламентируют имущественные и земельные вопросы. Как правило, в таких соглашениях обходятся формулировкой «в порядке, установленном действующим законодательством»[6]. Вместе с тем, практика показывает, что в соглашениях подобные вопросы должны быть прописаны детально. Именно правовая неопределенность в имущественных и земельных отношениях может стать сложно разрешимой проблемой.

Риски проектов по созданию особых экономических зон

Создание особой экономической зоны любого типа предполагает наличие необходимой инфраструктуры, а также материальное и техническое оснащение территории. Соответствующие обязательства государства предусматриваются в соглашениях о создании особых экономических зон и детализируются в плане обустройства и материально-технического оснащения особой экономической зоны и прилегающей к ней территории (далее - План). В Плане определяется перечень инфраструктурных объектов, источники финансирования строительства указанных объектов, сроки строительства и прочее.

Если в особых экономических зонах промышленно-производственного и технико-внедренческого типов обустройство территории может быть осуществлено в среднем в течение 1 года, то применительно к портовым особым экономическим зонам срок выполнения обязательств государства по строительству инфраструктуры и обустройству территории ОЭЗ составит от одного года до двух лет. И то, при условии, что соответствующее финансирование будет предусмотрено в бюджетах Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в нужном объеме, а также – при своевременности бюджетного финансирования. Названные обстоятельства следует отнести к рискам проекта по созданию любого типа особых экономических зон.

На наш взгляд, одним из возможных вариантов минимизации рисков при создании особой экономической зоны может быть комплексное использование инструментов государственно-частного партнерства (далее - ГЧП). При этом, процессы создания ОЭЗ и использования ГЧП должны идти параллельно.

Законодательством предоставляется довольно широкий перечень инструментария для обеспечения участия частного капитала в создании и модернизации инфраструктуры (концессии различных видов, Инвестиционный Фонд РФ, венчурные фонды, Банк Развития (Внешэкономбанк), федеральные адресные инвестиционные программы, федеральные целевые программы и т.п.).

Использование одного из названных инструментов ГЧП или их сочетания уже на первом этапе позволит распределить финансовые риски по созданию необходимых объектов инфраструктуры между государством и бизнесом.

Выбор моделей финансирования – это сфера ведения субъектов Российской Федерации. Именно они, как самые заинтересованные «участники» этого процесса, имеют сегодня все возможности для эффективного создания и функционирования особых экономических зон.

Вывод:

Несмотря на явные успехи института ОЭЗ в России, произведенный нами организационно-правовой анализ различных аспектов создания и функционирования Портовых особых экономических зон демонстрирует наличие ряда проблем, требующих скорейшего решения.