мая
2009
Государственно-частное партнерство в коммунальной сфере в условиях кризиса
Константин Данько, заместитель начальника юридической службы Дирекции железнодорожных вокзалов – филиала ОАО «РЖД» Варвара Сучкова, менеджер коммерческой практики, член рабочей группы по проектам ГЧП в ЖКХ юридической фирмы «Вегас-Лекс» Использование ГЧП-инструментария в отраслях коммунального хозяйства направлено на привлечение внебюджетного и внетарифного финансирования со стороны частных инвесторов и операторов в условиях экономического кризиса. Существуют различные формы взаимодействия органов публичной власти и бизнеса в сфере коммунального водо-, тепло-, электроснабжения и канализации (концессионное соглашение, аренда с инвестиционными обязательствами, приватизационно-инвестиционная модель сотрудничества), имеющие свои особенности и риски.
[1] Наиболее значительный инвестиционный проект в коммунальной отрасли, отобранный для финансирования за счет средств Инвестиционного фонда, но до сих пор не получивший средств из федерального бюджета, – это «Комплексная программа строительства и реконструкции объектов водоснабжения и водоотведения г. Ростова-на-Дону и юго-запада Ростовской области» (инициатор – ОАО «Евразийский»; паспорт этой Программы был утвержден распоряжением Правительства РФ от 20.09.2008). [2] Федеральный закон от 6.10.2003 № 187-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» (пункт 4 части 1 статьи 14) относит «организацию в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом» к вопросам местного значения. [3] Этот вопрос регулируется Федеральным законом от 14.11. 2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», однако заметим, что такое «наделение» происходит далеко не всегда в строгом соответствии с нормами закона. [4] См.: Федеральный закон от 30.12. 2004 № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса». [5] Соответствующая позиция правоприменительных органов была высказана в письме Федеральной антимонопольной службы от 2.04.2008 № ИА/7334 «О применении антимонопольного законодательства при осуществлении контроля за сделками с объектами коммунальной инфраструктуры, находящимися в государственной или муниципальной собственности». [6] См. по этому вопросу разъяснение в письме Федеральной антимонопольной службы от 17.06.2008 № ИА/17747 «О применении статьи 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ “О защите конкуренции”». [7] 100 рублей за один объект недвижимости в соответствии с пунктом 20 части 1 статьи 333.33 Налогового кодекса РФ. [8] См. Федеральный закон 21 июля 2005 года N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». [9] Трудно не упомянуть о курьезе, имевшем место в одном из субъектов РФ, в котором с целью избежания дорогостоящего оформления прав на недвижимость экспертным заключением учреждения при региональном управлении Министерстве юстиции РФ коммунальные сети были признаны имуществом, «не являющимся недвижимым имуществом». [10] См.: Типовое концессионное соглашение в отношении систем коммунальной и иных объектов коммунального хозяйства, в том числе объектов водо-, тепло-, газо- и энергоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, переработки и утилизации (захоронения) бытовых отходов, объектов, предназначенных для освещения территорий городских и сельских поселений, объектов, предназначенных для благоустройства территорий, а также объектов социально-бытового назначения, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 05.12.2006 № 748. [11] Кстати, например, в Законе Республики Казахстан от 07.07.2006 № 167-III «О концессиях» вообще не упоминается такое понятие, как концессионная плата. [12]http://www.govirk.ru/tematicheskie%20razdely/sluzhba%20po%20tarifam%20irkutskoi%20oblasti/postanovlenia/be1/default.aspx, http://www.vsp.ru/economic/2007/02/03/420475 [13] См., напр.: постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 12.01.2009 по делу № А26-3259/2008. [15] http://www.dom-s.org/news/2007/07/24/v_katajjske_sdany_v_koncessiju, http://www.kurganobl.ru/4252?printable [17] http://star.admsr.ru/images/stories/ekonomika/protokoli/Protokol%20predvarit%20otbora.doc, http://www.admhmao.ru/economic/econom/p_mo_2008/surg_rn/zap.htm [18] http://www.eco-alliance.ru/am/rcontent/3/416/, http://www.vologda-city.ru/doc/tenderi-konkursy-soglasheniya/konkurs-na-pravo-zaklyucheniya-koncessionnogo-soglasheniya-v-otnoshenii-poligona-tverdyh-bytovyh-i-netoksichnyh-othodov-v-urochische-pasynkovo-vologodskogo-raiona, http://www.duma-vologda.ru/index.php?option=com_content&task=view&id=874&Itemid=1 [21] См.: Меморандум о финансовой политике Государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)», утвержденный Распоряжением Правительства РФ от 27.07.2007 № 1007-р. [22] См.: Приказ Федеральной службы по финансовым рынкам от 23.12.2008 № 08-59/пз-н.
Стабильный экономический рост в течение последних лет способствовал пониманию сущности государственно-частного партнерства, в том числе в сфере коммунальной инфраструктуры, как пути решения проблем конкретной отрасли за счет инвестиций из государственного (федерального, регионального) либо муниципального бюджета.
Ожидание бюджетных средств в тех случаях, когда в коммунальной отрасли требовалось осуществить ремонт старых и строительство новых объектов, привело к тому, что в данной отрасли отсутствуют структурные изменения. Системы тепло-, водоснабжения, канализации, местные электрические сети и заводы по переработке твердых бытовых отходов в последние годы не были объектом практически ни одного нового более-менее крупного проекта модернизации и реконструкции за счет частных средств. Инвестиции в инфраструктуру ограничивались в основном бюджетными источниками и осуществлялись в рамках целевых программ либо инвестиционных программ организаций коммунального комплекса (ОКК) за счет тарифной выручки. Не в последнюю очередь такое положение дел обусловлено позицией региональных и муниципальных властей, ожидавших федеральных инвестиций, в том числе ассигнований из Инвестиционного фонда РФ[1].
Оценивая перспективу на ближайшие несколько лет с учетом сегодняшней ситуации можно с достаточной уверенностью говорить о необходимости изменения концепции функционирования отрасли коммунальной инфраструктуры. Следует перейти от ожидания бюджетных денег к формированию устойчивых структур (моделей) ГЧП.
В формировании устойчивых моделей взаимодействия частного бизнеса и публичной власти в коммунальной сфере должны быть заинтересованы обе стороны. Публичная власть (по большей части, органы местного самоуправления) несет законодательно установленную обязанность по обеспечению проживающего на соответствующей территории населения коммунальными услугами соответствующего качества[2]. Существует два основных способа организации процесса оказания коммунальных услуг потребителям:
1) традиционный («не рыночный»)
2) «рыночный», основанный на использовании различных моделей ГЧП.
Традиционный способ организации обеспечения населения муниципального образования коммунальными услугами состоит в учреждении муниципалитетом муниципального унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения (МУП), наделении его соответствующим имуществом[3], установлении ему тарифов самим же муниципалитетом и контроля за его финансово-хозяйственной деятельностью. Упрощенно данную модель организации предоставления коммунальных услуг отображена на Схеме 1 (см.приложение).
Эта модель, популярная до недавнего времени, содержит следующие отрицательные стороны. Прежде всего, следует обратить внимание на совмещение муниципалитетами функций регулирования деятельности по оказанию коммунальных услуг населению и ее осуществления. Муниципалитеты обладают весьма значительными полномочиями по регулированию тарифов организаций коммунального комплекса[4] и одновременно они же являются фактически и эксплуатантами (операторами) коммунальной инфраструктуры, поскольку наделяют подотчетное им муниципальное унитарное предприятие имуществом и контролируют его деятельность.
В результате МУП, действуя фактически как подразделение администрации муниципального образования, не заинтересовано и не может быть заинтересовано в оптимизации расходов на содержание коммунальной инфраструктуры и улучшении качества предоставления коммунальных услуг населению. Наиболее часто применяемый затратный метод регулирования коммунальных тарифов провоцирует МУП-ОКК наращивать затраты на ремонты коммунальных сетей, используя их как критерий эффективности своей работы. «Латание дыр» никоим образом не влияет на качество оказываемых таким предприятием коммунальных услуг – будь то водо-, тепло или электроснабжение.
Незаинтересованность муниципального унитарного предприятия как коммерческой организации в эффективности своей финансово-хозяйственной деятельности ведет к регулярным «вливаниям» из местного или регионального бюджета при сохранении темпа роста тарифов на коммунальные услуги на уровне среднего в отрасли либо выше и при отсутствии качественных улучшений процесса обеспечения населения социально значимыми услугами.
Способом минимизации соответствующих рисков и оптимизации финансово-хозяйственной деятельности операторов коммунальных систем является внедрение моделей ГЧП в сферу коммунальной инфраструктуры, включение реальных и легальных рыночных механизмов заинтересованности муниципалитета, частного оператора и потребителей в повышении качества коммунальных услуг, что должно стать особенно актуальным в текущих экономических условиях.
Основное преимущество моделей ГЧП состоит в существующем потенциале и опыте привлечения внебюджетных и внетарифных инвестиций в реконструкцию, модернизацию и развитие коммунальной инфраструктуры, что должно гарантироваться правовой и организационной устойчивостью таких моделей. Существующее концессионное, приватизационное и инвестиционное законодательство позволяет реализовывать государственно-частное партнерство с учетом тарифного регулирования и специфики коммунальной отрасли.
Частные компании заинтересованы в том, чтобы включать объекты коммунальной инфраструктуры в свой бизнес, поскольку это означает, в частности, стабильность их деятельности (фактически речь идет о естественной монополии, не являющейся таковой в соответствии с законодательством) и возможность получения небольшого, но гарантированного дохода в течение длительного периода времени при условии грамотного структурирования и квалифицированного управления инвестициями (что весьма актуально в существующих условиях финансовой нестабильности). Длительность периода получения гарантированного дохода позволяет реализовать в коммунальной сфере достаточно значительные по объему инвестиционные программы, привлекая для этого как государственное финансирование на безвозвратной основе, так и кредитные ресурсы финансовых институтов развития (Внешэкономбанка, Европейского банка реконструкции и развития, Международной финансовой корпорации и т.п.). В то же время в соответствии с российским законодательством муниципалитет сохраняет значительные рычаги влияния на организации коммунального комплекса. Это и тарифное регулирование, и осуществление полномочий собственника соответствующего имущества (в ряде моделей ГЧП), и договорные механизмы воздействия на ОКК.
Опыт государственно-частного партнерства, наработанный в Российской Федерации за последние пять-шесть лет при давлении постоянно меняющейся нормативной среды, а также творческое использование имеющейся международной практики позволяют выделить три основные модели ГЧП, применимые в коммунальной отрасли:
1) арендная модель;
2) приватизационно-инвестиционная схема;
3) концессионное соглашение.
Каждая из этих трех моделей в той или иной степени подробности рассмотрена ниже. Помимо них могут существовать (и существуют) гибридные формы и различные их разновидности.
Также следует обратить внимание на то, что данные модели являются способом структурирования частного бизнеса в сфере оказания коммунальных услуг населению. Легитимное структурирование и профессиональное администрирование соответствующих механизмов ГЧП позволяют значительно облегчить возможность привлечения внешнего (по отношению к частному оператору – эксплуатанту инфраструктуры) финансирования как на безвозвратной (бюджетные субсидии, получаемые в той или иной форме), так и на возвратной основе (кредиты, в том числе и финансовых институтов развития).
Арендную модель можно назвать самой популярной моделью ГЧП в коммунальной отрасли, так как ею пользуется подавляющее большинство частных операторов коммунальной инфраструктуры как федерального, так и регионального уровня.
Суть арендной модели сводится к следующему. Частный оператор, обычно это специально созданная проектная компания, заключает договор аренды муниципального имущества систем коммунальной инфраструктуры с администрацией соответствующего муниципального образования (аренда «из казны») или с муниципальным унитарным предприятием. Иногда договор аренды предполагает реализацию определенной инвестиционной программы в отношении соответствующих объектов.
Квалифицированные частные операторы стремятся заключать договоры аренды «из казны», поскольку ситуации, когда арендодателем выступает МУП, сопровождаются значительными рисками, обусловленными законодательно закрепленной ограниченной правоспособностью унитарных предприятий и высокой степенью оспоримости соответствующих сделок, если в результате их заключения МУП лишается возможности осуществлять уставную деятельность по оказанию коммунальных услуг.
Аренда из муниципальной казны предполагает предварительное легитимное «изъятие» соответствующего имущества из хозяйственного ведения муниципального унитарного предприятия. В силу ограниченности прав собственника в отношении имущества, закрепленного за унитарными предприятиями на праве хозяйственного ведения, такая передача в казну может быть осуществлена только по инициативе самого предприятия при одновременном изменении объема его уставной деятельности.
До недавнего времени данная модель пользовалась популярностью, вызванной отсутствием законодательно закрепленных процедур заключения договоров аренды в отношении муниципального имущества и, как следствие, быстротой реализации схемы. Обязательность проведения торгов в форме конкурса или аукциона при заключении таких договоров возникла только с вступлением в силу в 2006 году Федерального закона «О защите конкуренции»[5], а статья 17.1, регулирующая особенности порядка заключения договоров в отношении государственного и муниципального имущества, была введена в закон лишь летом 2008 года.
В настоящее время в соответствии с указанной статьей договоры аренды государственного или муниципального имущества, в том числе коммунальной инфраструктуры, могут заключаться только по результатам торгов, проводимых в форме либо конкурса, либо аукциона. Причем в соответствии с частью 3 статьи 53 рассматриваемого Федерального закона до принятия Правительством РФ соответствующих постановлений конкурсы на право заключения таких договоров проводятся в порядке, установленном Федеральным законом от 21 июля 2005 года № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», а аукционы на право заключения таких договоров – в порядке, установленном Федеральным законом от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»,[6].
Таким образом, арендная модель утратила свое основное конкурентное преимущество - быстроту заключения договора.
Весьма значительной проблемой при заключении долгосрочных договоров аренды муниципального имущества систем коммунальной инфраструктуры является отсутствие государственной регистрации прав собственности соответствующего муниципального образования на такое имущество. Заинтересованность частного оператора в долгосрочности договора аренды вызывает необходимость предварительной регистрации прав муниципалитета на недвижимое имущество соответствующих коммунальных систем. До сих пор права собственности органов местного самоуправления зарегистрированы на весьма незначительную часть объектов недвижимости коммунального хозяйства. Государственная пошлина за регистрацию таких прав является незначительной[7], но предварительная работа по техническому и кадастровому учету земельных участков весьма затратна.
Процедура заключения договора аренды муниципального имущества коммунальных систем представлена на Схеме 2.(см.приложение)
Основные правовые риски арендной модели ГЧП сводятся к следующим.
Риски регистрации прав на недвижимое имущество. В общих чертах соответствующая проблема описана выше. Здесь имеет смысл указать, что для ускорения реализации модели может быть использована схема взаимосвязанных договоров долгосрочной и краткосрочной аренды для целей отнесения периода регистрации прав и обременений на них в виде аренды на стадию после проведения торгов.
Риски проведения торгов. Включают как риски потенциального частного оператора, связанные с участием в торгах и возможным проигрышем, так и риски муниципалитета, вытекающие из необходимости разработки документации на проведение торгов. Следует обратить внимание на то, что с позиции и муниципалитета, и потенциального оператора более разумным представляется проводить торги в форме конкурса. В случае проведения аукциона единственным критерием определения победителя будет являться величина арендной платы, которая практически всегда в полном объеме учитывается в тарифе ОКК. Таким образом, при высокой арендной плате и, как следствие, более высоких тарифах население, оплачивая коммунальные услуги, de facto будет отчислять «псевдоналог» в пользу муниципалитета через ОКК, что может привести к нежелательным социальным последствиям.
Риски лицензирования, поиска персонала, оформления функций сбыта, утверждения тарифного регулирования. Так как частный оператор – арендатор является в большинстве случаев специально созданной проектной компанией для осуществления деятельности по оказанию коммунальных услуг, ему будет необходимо до начала операционной деятельности:
1) получить необходимые лицензии и разрешения в соответствии с законодательством;
2) нанять необходимый обслуживающий персонал;
3) перезаключить договоры на оказание коммунальных услуг с их потребителями;
4) иметь утвержденный тариф на соответствующие услуги.
Проблема усугубляется тем, что соответствующие действия должны быть совершены на момент фактической передачи имущества в аренду по актам приема-передачи. Таким образом, практическая реализация данной модели ГЧП зависит не только от грамотного построения организационно-правовой ее схемы, но и от квалифицированного управления проектом по ее осуществлению.
Риски учета имущества и квалификации договора. Арендованное имущество учитывается арендодателем на забалансовых счетах. Также регулярно возникают сложности с учетом и определением правового статуса улучшений арендованного имущества. Соответствующие положения должны быть весьма подробно отражены в тексте договора аренды, что значительно повышает требования к составлению конкурсной документации и проектам соответствующих документов.
Кроме того, договор аренды с инвестиционными обязательствами может быть квалифицирован правоприменителем, в том числе судом, как концессионное соглашение (с учетом состава сторон договора, видов имущества, обязательств по строительству и/или реконструкции, прав владения и пользования имуществом и т.д.), что может привести к реализации полного спектра последствий притворной сделки.
Риски арендной платы. Как уже упоминалось, арендная плата в экономическом смысле является «псевдоналогом» с населения в пользу муниципалитета. Еще одной трудностью является возврат уплаченных в виде арендной платы муниципалитету денежных средств на восстановление и реконструкцию арендуемого имущества, что может происходить только в процедурах размещения муниципального заказа на соответствующие работы.
Остановимся чуть подробнее: денежные средства в виде арендной платы поступают от арендатора (ОКК) в бюджет муниципалитета в виде доходов, где в силу принципа обезличенности бюджета теряют своё целевое предназначение. Экономическая суть арендной платы включает в себя также и амортизацию, которая по закону всегда является собственностью арендодателя и должна расходоваться на поддержание арендуемого имущества в рабочем состоянии. Расходы из бюджета, в том числе и на ремонт арендуемого коммунального имущества, могут осуществляться только путем размещения публичного заказа по процедуре торгов[8]. Процедура применения торгов не дает никаких гарантий, что (1) эти торги выиграет ОКК – эксплуатант арендуемого имущества, отвечающий за его состояние и качество коммунальных услуг, (2) произведенные за муниципальный счет работы по ремонту и реконструкции будут соответствовать задачам повышение качества коммунальных услуг, а также (3) ОКК-арендатор имущества будет обладать какими-либо инструментами контроля за качеством производимых работ по ремонту. Частный оператор, таким образом, лишается способов управления деятельностью, весьма существенно влияющей на исполнение им обязательств перед муниципалитетом.
Способом минимизации такого риска может стать снижение денежной составляющей арендной платы и/или уплата арендной платы в виде «возложения на арендатора обусловленных договором затрат на улучшение арендованного имущества» (пункт 5 части 2 статьи 614 ГК РФ).
Кстати, те же самые проблемы размещения публичного заказа возникают и при инвестировании муниципалитетом в арендуемое коммунальное имущество, в случае наличия у публичного собственника дополнительной возможности финансирования модернизации коммунальной инфраструктуры из бюджета. Такие риски можно назвать рисками параллельного инвестирования в инфраструктуру.
Риски банкротства и ликвидации муниципального унитарного предприятия. Данные риски, в основном, лежат на органах местного самоуправления. Однако в случае их перехода из сферы возможного в сферу действительного вся схема может быть аннулирована, вплоть до возврата имущества из аренды в хозяйственное ведение унитарного предприятия.
Опыт использования арендной модели. К числу относительно положительных примеров использования арендной схемы как модели ГЧП в коммунальной сфере можно отнести следующие:
Приватизационно-инвестиционную модель ГЧП в сфере коммунальной инфраструктуры следует охарактеризовать как одну из самых длительных с учетом двухэтапности ее реализации. В то же время эта модель является наиболее устойчивой, что обусловлено наличием значительного административно-судебного опыта ее применения.
В значительной части случаев эксплуатацию систем коммунальной инфраструктуры осуществляют муниципальные унитарные предприятия, приватизация которых возможна лишь в форме преобразования их в открытые акционерные общества. Первый этап представлен на Схеме 3 (см.приложение).
Дальнейшие действия по привлечению средств частного инвестора в коммунальную инфраструктуру могут идти по трем указанным в схеме вариантам. Ниже рассмотрен способ внесения в качестве вклада в уставный капитал вновь создаваемого акционерного общества акций ОКК – правопреемника муниципального унитарного предприятия как наиболее перспективный и имеющий опыт реализации (Схема 4, см.приложение).
В рамках данной статьи полагаем полезным обратить внимание на отличительные особенности приватизационно-инвестиционной модели.
К положительным сторонам модели следует отнести отсутствие указанных выше при описании арендной схемы рисков лицензирования, поиска персонала, оформления функций сбыта, а также рисков ликвидации и банкротства МУПа, так как частная компания – оператор является универсальным правопреемником соответствующего унитарного предприятия.
Риски тарифного регулирования возникают из-за прямого законодательного запрета на установление и поддержание тарифов соглашением между бизнесом и властью. Таким образом, частный оператор может лишиться необходимой доходной базы для реализации инвестиционной программы. Минимизировать данный риск можно путем включения в инвестиционный договор с муниципалитетом условия, в соответствии с которым обязательства частного инвестора обусловлены наличием необходимого уровня выручки для реализации программы модернизации и развития систем коммунальной инфраструктуры.
Риски параллельного инвестирования в инфраструктуру могут быть частично сняты инвестиционным договором, дающим инвестору право технического надзора за работами, осуществляемыми из бюджетных источников в развитие коммунальных систем.
Риски регистрации прав на недвижимое имущество[9], также как и риски, связанные с проведением конкурса и участия в нем, аналогичны возникающим в арендной схеме.
Опыт использования приватизационной модели. По пути приватизации унитарных предприятий пошло весьма незначительное количество муниципальных образований. Причем по большей части они остановились на первом этапе – акционирование соответствующего унитарного предприятия и сохранение в собственности муниципалитета 100% акций вновь созданного акционерного общества. В качестве примеров можно назвать: ОАО «Нижегородский водоканал», ОАО «Ярославльводоканал», ОАО «Водоканал» г. Чебоксары, ОАО «Водоканал-Чита», ОАО «Теплосеть» (Мытищинский район Московской области) и ряд иных предприятий.
Устойчивую правовую модель ГЧП с использованием инструментов российского приватизационного и инвестиционного законодательства в настоящее время удалось осуществить, по имеющимся в нашем распоряжении сведениям, только в городе Ростове-на-Дону применительно к муниципальным системам коммунального водоснабжения и канализации.
Принятый летом 2005 года Федеральный закон «О концессионных соглашениях», как и утвержденное в его исполнение Типовое концессионное соглашение в отношении объектов коммунальной инфраструктуры[10], встретили значительное количество нареканий в части их применимости в коммунальной отрасли как со стороны частных операторов, так и со стороны потенциальных концедентов.
Изменения, внесенные в указанный закон, а также принятие летом 2008 года иных нормативных правовых актов, значительно улучшили ситуацию, однако, к сожалению, пока еще не привели к широкому использованию этой модели ГЧП в отрасли, что вызвано порой не только объективными причинами, но и недостатком квалификации лиц, призванных имплементировать закон на практике.
Модель концессионного соглашения в сфере коммунальной инфраструктуры представлена на Схеме 5 (см.приложение).
Рассмотрим, с какими проблемами могут столкнуться участники концессионной модели и каковы наиболее оптимальные способы разрешения этих проблем.
Уже упоминавшиеся риски лицензирования, подбора персонала, оформления функций сбыта, тарифного регулирования, а также риски банкротства муниципального унитарного предприятия в данной схеме аналогичны описанным в арендной модели, так как частному оператору необходимо создавать новое юридическое лицо – эксплуатанта коммунальной инфраструктуры. Способом минимизации этих рисков может стать введение некоего «переходного периода» между подписанием концессионного соглашения и началом операционной деятельности консессионером. Указанный период должен завершиться в тот момент, когда у концессионера будут:
1) необходимые лицензии и разрешения;
2) персонал, обслуживающий соответствующее имущество;
3) заключенные договоры с потребителями услуг;
4) утвержденный тариф.
Помимо прочего, концессионное соглашение (и только оно) предоставляет сторонам возможность договорного регулирования порядка и условий установления и изменения тарифов и надбавок к тарифам при осуществлении деятельности, предусмотренной концессионным соглашением. Такая опция наиболее актуальна в коммунальной сфере, хотя сам закон и предусматривает определенные ограничения ее использования.
Общая норма закона предусматривает внесение концессионером концеденту концессионной платы[11] за пользование объектом концессионного соглашения. Применительно к коммунальной инфраструктуре такая плата служила бы аналогом «псевдоналога» в виде арендной платы, описанного выше. Поправки, внесенные в закон летом 2008 года, изменили ситуацию, предусмотрев возможность отсутствия концессионной платы в двух случаях:
1) если концессионер оказывает услуги по регулируемым тарифам и
2) если условиями концессионного соглашения предусмотрено принятие концедентом на себя части расходов на создание и/или реконструкцию, использование (эксплуатацию) объекта концессионного соглашения.
Представляется, что использование обеих возможностей при реализации модели концессионного соглашения в коммунальной сфере способно значительно повысить инвестиционную привлекательность соответствующих проектов.
Применение механизма инвестиций в объект со стороны концедента существенно сближает российскую модель концессионного соглашения с хорошо зарекомендовавшей себя в мировой практике схемой контрактов жизненного цикла (Life Cycle Contracts – LCC), а также снимает риски параллельного инвестирования в инфраструктуру.
Риски организации конкурса и участия в конкурсе по сути аналогичны тем, которые существуют в арендной и приватизационной моделях. Специфика концессии состоит в необходимости более детальной и глубокой проработки финансово-экономического обоснования проекта при подготовке конкурсной документации и заключении концессионного соглашения.
Отдельная категория – риски несогласованности концессионного законодательства с иными отраслями, как-то: земельным, градостроительным, водным, лицензионным законодательством. Предотвращение и минимизация таких рисков относятся не столько к правоприменительной деятельности, сколько к кропотливой нормотворческой работе по изменению соответствующих правовых норм.
Также существенным предварительным условием реализации концессионной модели является принятие потенциальным концедентом регионального и/или муниципального уровня нормативных правовых актов:
1) о порядке заключения концессионных соглашений органами публичной власти соответствующего уровня; а также
2) о наделении этих органов необходимыми полномочиями по проведению конкурса и заключению концессионных соглашений.
Такие нормативные правовые акты могут носить общий характер, или предусматривать отдельные особенности регулирования в отношении определенных объектов коммунального хозяйства.
Опыт использования концессионной модели. В настоящее время существует весьма незначительное количество примеров использования концессионного соглашения как формы ГЧП в коммунальной отрасли:
По имеющейся в нашем распоряжении информации, в настоящее время в Краснодарском крае готовится конкурс на заключение концессионного соглашения в отношении коммунальных систем водоснабжения и канализации, значительное часть которых находится не в муниципальной собственности, а в государственной собственности субъекта Федерации.
Сравнительную характеристику моделей ГЧП в коммунальной отрасли, допускаемых действующим законодательством Российской Федерации, можно представить в виде таблицы. Заливкой выделены характеристики, общие для двух или всех трех моделей (см.приложение).
Использование любой из описанных выше моделей может являться mutatis mutandis достаточно эффективным способом привлечения инвестиций, внешних по отношению и к публичному партнеру (муниципальному образованию или субъекту Российской Федерации), так и к частному оператору коммунальных систем.
Основным источником привлечения инвестиций на безвозвратной основе в настоящее время по-прежнему остается Инвестиционный фонд РФ, а также долгосрочные целевые программы как федерального, так и регионального уровня. Бюджетные инвестиции в ситуации финансового кризиса не потеряли своей актуальности, так как призваны оставаться «рычагом», способным привлечь частный капитал в инфраструктурные отрасли экономики, и в частности в коммунальное хозяйство.
В силу длительности периода окупаемости и возвратности инвестиций при значительной стабильности бизнеса привлекательным источником кредитных средств могут оказаться различные институты развития. Среди примеров подобной практики финансирования – кредит Европейского банка реконструкции и развития «Росводоканалу» общим объемом 5 млрд рублей в 2008 году[19], а также кредит Внешэкономбанка ОАО «Вода Ростова» (группа ОАО «Евразийский») на 4,5 млрд рублей сроком на 14 лет[20]. Следует заметить, что Внешэкономбанк вправе финансировать инфраструктурные проекты, в том числе и в отрасли коммунального хозяйства, и на безвозвратной основе путем участия в уставных капиталах соответствующих хозяйственных обществ[21].
Такой перспективный инструмент финансирования инфраструктурных проектов, как инфраструктурные облигации, также может быть использован в коммунальной отрасли. Однако применение их ограничено только концессионными проектами на уровне субъекта Российской Федерации[22]. Таким образом, инфраструктурные облигации могут стать механизмом привлечения инвестиций лишь в регионах, где та или иная коммунальная система находится в собственности субъекта Федерации, а не муниципальных образований (например, системы водоснабжения и канализации в Краснодарском и Ставропольском краях).
Для реализации моделей ГЧП в коммунальной отрасли необходима прежде всего заинтересованность органов публичной власти соответствующего уровня и их готовность инициировать действия по созданию инвестиционной схемы и нормативной среды и привлечению потенциальных инвесторов. Ответственность за предварительные работы по привлечению потенциального инвестора (принятие правовых актов, разработка конкурсной документации) полностью лежит на стороне публичных органов, хотя и существуют механизмы распределения соответствующих рисков между публичным и частным партнерами.
Риски реализации представленных моделей ГЧП в коммунальной сфере несопоставимы с рисками отсутствия инвестиций в отрасль в течение ближайших лет. Непростая экономическая ситуация в стране не снимает ни с региональной, ни с местной властей законодательно предусмотренной ответственности за функционирование систем жизнеобеспечения.
При наличии взаимопонимания публичной власти и частных инвесторов-операторов, а также при использовании опыта реализации соответствующих проектов, в том числе с привлечением квалифицированных консультантов, ГЧП-инструментарий должен способствовать сохранению и увеличению темпов реабилитации, реконструкции и модернизации систем коммунальной инфраструктуры, даже в условиях кризиса.