Публикации

Обсуждения о необходимости введения в российском законодательстве понятия и процедуры ликвидации (возмещения) накопленного вреда окружающей среде ведутся в нашей стране с момента подписания Киотского протокола[1].

Однако до недавнего времени развитие природоохранного законодательства в Российской Федерации двигалось медленными темпами, особенно в части, касающейся ликвидации последствий негативного воздействия на окружающую среду и возмещения ущерба окружающей среде.

Между тем, по данным Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации (далее – Минприроды России), в результате проведенной инвентаризации объектов прошлого экологического ущерба выявлено 340 крупных объектов, на которых накоплено около 400 млн тонн загрязнений[2].

В целях совершенствования нормативно-правового регулирования вопросов ликвидации последствий негативного воздействия на окружающую среду и возмещения ущерба окружающей среде, нанесенного и накопленного в результате прошлой хозяйственной деятельности, Минприроды России подготовлен ряд проектов нормативных актов в части урегулирования вопросов ликвидации накопленного вреда, среди них:

• Федеральный закон от 03.07.2016 № 254-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Федеральный закон вступает в силу со дня официального опубликования, за исключением Главы XIV.1 "Ликвидация накопленного вреда окружающей среде", которая вступает в законную силу с 1 января 2017 года;

• Проект постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Порядка организации работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде", разработанный Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации в соответствии с пунктом 5 статьи 3 Федерального закона от 03.07.2016 № 254-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации";

• предусмотрена разработка постановления Правительства РФ "Об утверждении Порядка ведения государственного реестра объектов накопленного вреда окружающей среде", в котором будут раскрыты процедуры принятия решений о включении или "невключении" объектов в реестр, определен порядок проведения категорирования объектов на основе балльной оценки значений каждого из критериев, установлены процедуры обновления информации о статусе объектов и др.;

• Проект Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части ликвидации последствий негативного воздействия на окружающую среду и возмещения ущерба окружающей среде, нанесенного и накопленного в результате прошлой хозяйственной деятельности".

Рассмотрим подробнее новеллы Федерального закона от 03.07.2016 № 254-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в части, касающейся главы XIV.1 "Ликвидация накопленного вреда окружающей среде".

Указанная глава подлежит включению в Федеральный закон от 10.01.2002 №7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее – Закон об охране окружающей среды) и вступает в силу с 1 января 2017 года.

Поскольку институт "ликвидации накопленного вреда окружающей среде" является новым для российского природоохранного законодательства, статья 1 Закона об охране окружающей среды дополнена новыми понятиями, а именно:

• накопленный вред окружающей среде, под которым понимается вред, возникший по результатам осуществления прошлой экономической либо иной деятельности и не устраненный в полном объеме;

• объект накопленного вреда окружающей среде, под которым понимается территория либо акватория, на которой выявлен накопленный вред окружающей среде, объекты капитального строительства и объекты размещения отходов, являющиеся источником накопленного вреда окружающей среде.

Процесс ликвидации накопленного вреда окружающей среде включает следующие этапы:

• проведение необходимых обследований, в том числе инженерных изысканий, в целях выявления объектов накопленного вреда окружающей среде, их оценка и учет в государственном реестре объектов накопленного вреда окружающей среде;

• разработка проекта работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде, его согласование и утверждение с соответствующими государственными органами;

• проведение работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде;

• контроль и приемка выполненных работ.

Порядок ликвидации накопленного вреда окружающей среде включает следующие стадии.

1. Выявление объектов накопленного вреда окружающей среде и их оценка.

Выявление и оценка объектов накопленного вреда окружающей среде осуществляются органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления посредством инвентаризации и обследования территорий и акваторий, на которых в прошлом осуществлялась экономическая и иная деятельность или на которых расположены бесхозяйные объекты капитального строительства и объекты размещения отходов.

При этом законодатель не уточняет, что подразумевается под процедурой инвентаризации объектов накопленного вреда окружающей среде и какие работы она должна включать.

Ответ на данный вопрос можно найти в проекте Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части ликвидации последствий негативного воздействия на окружающую среду и возмещения ущерба окружающей среде, нанесенного и накопленного в результате прошлой хозяйственной деятельности".

Проект разработан Минприроды и проходит стадию публичного обсуждения.

Согласно п. 3 ст. 80.1 указанного проекта инвентаризация включает проведение первичного обследования, установление возможных причин возникновения такого вреда, установление прав собственности, ответственности за возникновение накопленного вреда окружающей среде, оценку и анализ влияния накопленного вреда окружающей среде на окружающую среду и на обеспечение экологической безопасности.

Оценка объектов накопленного вреда окружающей среде производится субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления по критериям, перечисленным в п. 2 ст. 80.1 Федерального закона № 254-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (объем загрязняющих веществ, отходов и их классов опасности; площадь загрязненной территории/акватории; количество населения, проживающего в зоне негативного воздействия объекта, и др.).

2. Учет объектов накопленного вреда окружающей среде.

Объекты накопленного вреда окружающей среде, выявленные по результатам проведения инвентаризации и обследования, подлежат включению в государственный реестр объектов накопленного вреда окружающей среде.

Решение о включении такого объекта в реестр принимается уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти в срок, не превышающий 30 рабочих дней со дня поступления от органов государственной власти субъектов РФ или органов местного самоуправления результатов выявления и оценки объектов накопленного вреда окружающей среде.

Регистрирующий орган вправе по результатам рассмотрения материалов выявления и оценки накопленного вреда окружающей среде отказать во включении такого объекта в реестр при его несоответствии установленным законом критериям.

В целях установления очередности проведения работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде и принятия неотложных мер, на этапе регистрации объектов накопленного вреда окружающей среде проводится категорирование таких объектов.

Категорирование осуществляется в два этапа: сначала государственным органом проводится оценка уровня экологической опасности исследуемого объекта, затем данный объект сопоставляется с иными объектами реестра по степени их влияния на состояние экологической безопасности окружающей среды.

Соответственно, на объектах, оказывающих наибольшее негативное воздействие на состояние окружающей среды, ликвидация накопленного вреда окружающей среде производится в первоочередном порядке.

Государственный орган правомочен обновлять информацию об объекте либо исключить его из реестра, если он перестает соответствовать требованиям, предъявляемым законом к объектам накопленного вреда окружающей среде.

Порядок ведения государственного реестра таких объектов устанавливается Правительством Российской Федерации посредством разработки постановления Правительства РФ "Об утверждении Порядка ведения государственного реестра объектов накопленного вреда окружающей среде".

Предполагается, что сведения государственного реестра будут представлены в открытом доступе, за исключением информации, отнесенной к категории ограниченного доступа или государственной тайне.

3. Ликвидация накопленного вреда окружающей среде.

Организация работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде осуществляется на объектах, внесенных в государственный реестр объектов накопленного вреда окружающей среде, и включает следующие этапы:

• обследование объекта, в том числе инженерные изыскания;

• разработка проекта работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде;

• cогласование и утверждение работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде;

• проведение работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде;

• контроль и приемка выполненных работ.

Для осуществления мероприятий по ликвидации накопленного вреда окружающей среде государственный органы или орган местного самоуправления, на территории которого расположен объект накопленного вреда окружающей среде, заключает государственный (муниципальный) контракт с подрядной организацией на выполнение мероприятий по ликвидации накопленного вреда (далее – исполнитель контракта).

Подробное описание порядка организации работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде содержится в Проекте постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Порядка организации работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде", разработанном Минприроды в соответствии с пунктом 5 статьи 3 Федерального закона от 03.07.2016 № 254-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Однако проект до настоящего времени не принят.

Как ранее отмечалось, в первую очередь проводится обследование объекта накопленного вреда окружающей среде с целью получения необходимых сведений для подготовки проекта работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде.

Проект работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде должен содержать подробную информацию о предполагаемых мероприятиях по ликвидации накопленного вреда окружающей среде, а именно:

• пояснительную записку с результатами предварительного обследования объекта;

• эколого-экономическое и техническое обоснование предполагаемых мероприятий по ликвидации накопленного вреда окружающей среде;

• поэтапное описание объема предполагаемых работ с приложением графика выполнения работ по каждому этапу;

• сметные расчеты затрат по каждому этапу;

• мероприятия по обеспечению безопасности.

Разработанный и утвержденный исполнителем контракта проект работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде должен быть представлен на согласование заказчику.

Государственный орган, орган местного самоуправления, выступающие заказчиками по контракту на ликвидацию накопленного вреда окружающей среде, обязаны согласовать проект работ по ликвидации вреда в течение 30 дней со дня его поступления либо предоставить обоснованный отказ в согласовании с указанием рекомендаций по его доработке. После доработки проект направляется Заказчику на повторное согласование.

За этапом согласования проекта следуют непосредственно работы по ликвидации вреда, контроль за выполнениями которых осуществляется государственными и муниципальными органами, являющимися заказчиками по контракту на ликвидацию накопленного вреда окружающей среде.

По результатам завершения мероприятий по ликвидации вреда исполнитель контракта направляет в адрес заказчика акт о приемке выполненных работ с приложением следующих материалов:

• пояснительной записки о проведенных работах по ликвидации накопленного вреда;

• копий договоров с подрядными и проектными организациями;

• финансовых документов, подтверждающих проведение работ, закупку материалов, оборудования, материально-технических средств;

• данных о фактическом состоянии окружающей среды, в том числе о достигнутых результатах;

• иных документов, подтверждающих выполнение работ по ликвидации накопленного вреда.

Приемка работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде осуществляется заказчиком в течение 30 дней со дня поступления от исполнителя контракта акта о приемке работ.

Государственный орган, орган местного самоуправления (заказчик по контракту) подписывают акт о приемке выполненных работ в случае его соответствия всем требованиям закона, а также при наличии необходимых приложений.

Несоответствие выполненных работ утвержденному проекту работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде является основанием для составления государственным органом, органом местного самоуправления акта о проведении доработки по ликвидации вреда.

После устранения недостатков согласно акту о проведении доработки сторонами подписывается акт о приемке работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде, копия которого направляется исполнителем в Минприроды России для исключения данного объекта накопленного вреда из государственного реестра объектов накопленного вреда окружающей среде.

Стоит отметить, что Минприроды России разработан очередной Проект Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части ликвидации последствий негативного воздействия на окружающую среду и возмещения ущерба окружающей среде, нанесенного и накопленного в результате прошлой хозяйственной деятельности".

Наибольший интерес в законопроекте вызывают новеллы, касающиеся порядка ликвидации накопленного вреда окружающей среде на объектах, используемых на праве собственности юридическими и физическими лицами, в том числе индивидуальными предпринимателями, вошедших в состав имущественного комплекса при переходе права собственности, в том числе при отчуждении государственного или муниципального имущества в порядке приватизации. 

Согласно ст. 80.3 указанного проекта работы по ликвидации накопленного вреда окружающей среде в рассматриваемом случае должны быть осуществлены юридическими лицами, в собственности которых находятся объекты накопленного вреда окружающей среде.

Проектом определяется, что юридические лица и индивидуальные предприниматели, в собственности которых находятся такие объекты, обязаны разработать и утвердить программу поэтапной ликвидации накопленного вреда на объектах накопленного вреда окружающей среде.

Проектом также предусматривается обязанность указанных лиц предоставлять ежегодную отчетность о выполнении программы поэтапной ликвидации вреда. На данный момент проект в Госдуму не внесен.

В заключение нужно отметить, что тенденция законодателя к усилению нормативно-правового регулирования вопросов ликвидации последствий негативного воздействия на окружающую среду и возмещения ущерба окружающей среде, накопленного в результате прошлой хозяйственной деятельности, является положительным явлением для сложившейся российской действительности.

Внесенные и планируемые изменения в природоохранное законодательство позволят исключить возможность формирования объектов накопленного вреда окружающей среде в будущем, а также позволят создать единую организационную систему по ликвидации ранее накопленных загрязнений.

[1] Россия подписала Киотский протокол в марте 1999 года, но не ратифицировала его. 22 октября 2004 года Госдума одобрила проект ФЗ "О ратификации Киотского протокола к Рамочной конвенции ООН об изменении климата".

[2] http://www.mnr.gov.ru/news/detail.php?ID=134354.