Publications

Государственно-частное партнерство на протяжении последних лет переживало серьезное развитие. Способы осуществления данной политики предоставляют бизнесу возможности для укрупнения. Какие инструменты для привлечения государства в бизнес-проекты существуют? Каковы возможности разви­тия государственно-частного партнерства в ситуации экономического кризиса? Ответы на эти и свя­занные с ними вопросы стали основой статьи.

РАЗВИТИЕ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В РОССИИ

Начиная с 2004 г. в нашей стране происходило поступательное развитие государственно-частного партнерства. Ключевыми событиями последних че­тырех лет стало принятую ряда нормативных актов, регулирующих правоотношения в этой сфере, — Фе­дерального закона «О концессионных соглашениях», постановлений Правительства РФ об Инвестицион­ном фонде РФ (старого и нового) и поправок к Пос­тановлению № 134, принятие федеральных законов «О банке развития» и «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» и т.п.

Сегодня арсенал российских ГЧП-инструментов и институтов включает в себя Инвестиционный фонд РФ, особые экономические зоны, концессии, Российскую венчурную компанию, ФЦП/ФАИП, реги­ональные фонды развития, государственные корпо­рации (к примеру, Внешэкономбанк) и т.д. Каждый из этих инструментов и институтов предоставляет бизнесу определенные возможности для укрупне­ния, а российской экономике — возможности для развития приоритетных отраслей.

Разработка нормативно-правовой базы была ответом на давно сформировавшуюся потребность создания устойчивой базы для сотрудничества госу­дарства и бизнеса, а потому ГЧП-проекты получили активное развитие. Среди них были такие известные проекты, как Строительство Западного скоростного диаметра и Строительство Орловского тоннеля в Санкт-Петербурге, Комплексное развитие Нижнего Приангарья, Комплексное развитие Южной Якутии, Белкомур, Разработка проектной документации для реализации инвестиционного проекта «Урал Промышленный — Урал Полярный» и т.д.

Существование в России большинства извест­ных мировой практике ГЧП-механизмов говорит о наличии в нашей стране платформы для успешного взаимодействия бизнеса с государством. Однако несистематизированность правовых норм, про­тиворечия и пробелы в правовом регулировании не позволяют утверждать, что в России все ГЧП-инструменты и институты одинаково эффективны. Каждый из названных выше инструментов и инс­титутов обладает собственными преимуществами и недостатками и может быть применен с разной долей эффективности в различных экономических условиях и инвестиционных проектах.

ГЧП И ЭКОНОМИЧЕСКИЙ КРИЗИС

Осенний экономический кризис поставил под уг­розу реализацию многих масштабных ГЧП-проектов. С учетом развития этого кризиса стала невозможной реализация прежней схемы, при которой российские банки привлекали «сравнительно дешевые деньги и с прибылью раздавали их российским заемщи­кам».

В условиях, когда многие российские компании сокращают свои инвестиционные планы, а инвест-проекты замораживаются, вопрос об активном развитии институтов и инструментов ГЧП остает­ся открытым.

С одной стороны, в условиях кризиса ни госу­дарство, ни частный сектор не заинтересованы в крупных вложениях финансовых средств. Но с дру­гой стороны, вложение средств в инфраструктуру в ситуации экономического кризиса куда более надеж­но, нежели, к примеру, их инвестирование в ПИФы, акции или хранение на банковских счетах. И с этой позиции государственно-частное партнерство может иметь развитие даже в условиях кризиса. При этом очевидно, что часть инвесторов будут вынуждены встать на путь переформатирования инвестици­онных проектов, задействуя сочетания различных форм ГЧП (например, Инвестиционный фонд РФ + Внешэкономбанк), или на путь полного переформатирова­ния проектной заявки (т.е. реализовывать ГЧП-проекты в «анти­кризисном режиме»).

Учитывая текущую экономическую ситуацию в России и в мире, экс­перты прогнозируют, что в ближайшее время пред­приятия будут в первую очередь заинтересованы в эффективной реструктуризации своих финансовых схем, структуры управления, а также отношений по уже стартовавшим инвестпроектам и в их успеш­ном завершении, но не в инициировании новых проектов.

Более оптимистичных взглядов придерживаются представители ГК «Банк развития и внешнеэкономи­ческой деятельности (Внешэкономбанк)» (далее — ВЭБ). По мнению ВЭБа, в условиях кризиса госу­дарственно-частное партнерство «должно иметь еще большую привлекательность и еще больший потенциал, потому что, если раньше ГЧП-проекты можно было развивать внутри частных корпораций, частных холдингов, с использованием инструментов финансового рынка, когда кредит был доступен и когда было доверие на рынке... на сегодняшний день... государство может поддерживать опре­деленное доверие, может гарантировать или поддерживать определенную платежеспособ­ность».

Таким образом, кризис предоставляет го­сударству возможность более активно заявить о своей роли в реализации ГЧП-проектов и предоставить большие гарантии инвестору — с одной стороны. С другой стороны, любой кризис — это определенная «точка би­фуркации», после который ситуация может развиваться по различным сценариям. По мнению большинства финансистов и экономистов, рассчи­тывать на высокие темпы привлечения частных средств в ближайшие два года не следует.

Так возможно ли развитие ГЧП-проектов в ситуации экономического кризиса, когда у частных инвесторов нет денег?

Мы считаем, что да. Потому что деньги есть и у государства, и у так называемых институциональных инвесторов (негосударственных пенсионных фондов, у ВЭБа, который управляет деньгами «молчунов», и т.п.).

Бытует мнение, что «государству для проведения макроэкономической политики и реализации масштабных госпроек­тов требуется мощная суверенная финансо­вая система», выстро­ить которую возможно за счет «более активного вовлечения финансовых институтов в механизмы государственно-частного партнерства». Помимо этого, важную роль в достижении названных целей могут сыграть институты развития. Не менее ак­туальным является вопрос разработки и развития новых ГЧП-инструментов.

В перспективе достаточно мощным катализато­ром роста могут стать деньги институциональных инвесторов, которые могут быть вложены в инф­раструктурные облигации (далее — И0).

При выборе «своего» инструмента сотруд­ничества с государством инвестору необходимо провести анализ существующих возможностей, а также выбрать оптимальный механизм реализации инвестиционного проекта в рамках ГЧП в условиях экономического кризиса. Опираясь на знание механизмов функ­ционирования ГЧП-инструментов, можно дать инвестору практические рекомендации отно­сительно целесообразности использо­вания тех или иных инструментов в условиях кризиса. Рассмотрим, какие ГЧП-инструменты могут быть с успехом использованы в условиях экономического кризиса.

КРАТКАЯ КЛАССИФИКАЦИЯ ФОРМ ГЧП

Единой классификации форм ГЧП на сегодняшний день не существует, однако эксперты разграничивают понятия «ГЧП-инструменты» и «ГЧП-институты». К ГЧП-институтам относятся ВЭБ, Инвестиционный фонд РФ, государс­твенные корпорации (например, ОАО «РЖД») и т.п. К ГЧП-инструментам, в свою очередь, относят концессионные соглашения, инвестиционные согла­шения, предусмотренные правилами формирования и использования бюджетных ассигнований Инвес­тиционного фонда РФ. Кроме того, по источникам финансирования инструменты ГЧП можно условно разделить на:

• инструменты бюджетного инвестирования (федеральные целевые и федеральные ад­ресные инвестиционные программы);

• инструменты бюджетного финансирования без признаков бюджетных инвестиций (сер­висные контракты, контракты жизненного цикла);

• инструменты частного инвестирования (кон­цессионные соглашения, иные виды инвест-соглашений с условиями инвестирования со стороны бизнеса);

• смешанное финансирование, которое может осуществляться в ряде комплексных проектов (например, в инвестиционных соглашениях, реализуемых с участием средств Инвестфон-да РФ). Особый класс инструментов образуют кредиты и иные финансовые инструменты ВЭБ. 

Теперь рассмотрим основные инструменты и институты ГЧП более детально.

ПЕРСПЕКТИВЫ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ РАЗЛИЧНЫХ ИНСТИТУТОВ И ИНСТРУМЕНТОВ ГЧП В УСЛОВИЯХ КРИЗИСА

ВНЕШЭКОНОМБАНК ВЭБ - это институт ГЧП, предоставляющий довольно широкие возможности по принятию антикризисных мер. Одним из подтверждений того,  что Внешэкономбанк даже в условиях кризиса сохраняет возможность финансового участия в ГЧП-проектах, является тот факт, что Правительство РФ приняло решение о предоставлении ВЭБу 450 млрд руб. на субордини­рованные кредиты банкам.

Благодаря использованию инструментов ВЭБа может быть гарантировано не только исполнение обязательств государства по ГЧП-проектам, но и защита государственных интересов при распре делении бюджетных ассигно­ваний.

В инфраструктурных про­ектах ВЭБ может выступать кредитором или предоставлять гарантии для получения креди­тов в коммерческих банках.

Кроме того, ВЭБ может сыг­рать ключевую роль в процессе ввода такого финансового инструмента, как инфраструк­турные облигации. После за­вершения строительства инф­раструктурного объекта под те же гарантии ВЭБ концессионер, иной инвестор или проект­ная компания, реализовавшие проект, могут эмитировать ИО. Выручка от эмиссии 1/10 может направляться на погашение кредита.

Кроме того, одна из обсуждаемых инициатив относительно участия ВЭБа в ГЧП-проектах является идея о передаче ему полномочий координатора по проектам, финансируемым за смет привлечения средств Инвестиционного фонда РФ. Еще один возможный вариант— возложение на ВЭБ функций инвестиционного консультанта по ГЧП-проектам, финансируемым из Инвестфонда.

На наш взгляд, наметившийся «уклон» в сторону реализации ГЧП-проектов посредством активного использования финансовых инструментов ВЭБ происходит по следующим причинам: с одной сто­роны, ВЭБ имеет большие ресурсы для реального структурирования, администрирования и оценки ГЧП-проектов, а с другой — является субъектом, приближенным к государству. Тот факт, что На­блюдательный совет ВЭБа возглавляет Председа­тель Правительства РФ, говорит о том, что этот институт может оперативно разрешать вопросы, возникающие в процессе реализации конкретных ГЧП-проектов, влиять на формирование повестки дня законодательных органов и т.д. Исходя из этого, взаимодействие с ВЭБом в условиях экономичес­кого кризиса, по нашему мнению, имеет перспек­тивы.

ИНВЕСТИЦИОННЫЙ ФОНД РФ

11 ноября 2008 г. вступил в силу Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2008 г. и на плановый период 2009 г. и 2010 г.». Изменения предполагают уменьшение средств Инвестиционного фонда РФ в 2008 г. на сумму 114,3 млрд рублей в целях обеспе­чения сбалансированности федерального бюджета в 2008-2010 гг. При этом позиция Минрегиона России заключается в том, что на текущие проекты, а также на те, которые будут рассмотрены в ближайшее вре­мя, эти изменения никак не распространятся. В связи с кризисом появилось мнение о том,что эпоха глобальных проектов, финансируемых за счет средств Инвестиционного фонда РФ, уходит, а сле­довательно, есть вероятность, что новым трендом этого Фонда будет финансирование региональных и межрегиональных инвестпроектов.

В этом случае перспективу будут иметь регио­нальные инвестиционные проекты в регионах, где уже приняты программные стратегические доку­менты (доктрины, приоритетные и стратегические инвестиционные программы, стратегии).

Разрабатывая такой стратегический документ, регион выделяет для себя магистральные цели, и на их достижение государство в лице ВЭБа или иных институтов будет готово выделять средства. Есть ос­нования полагать, что работа в данном направлении продолжится: в нашей стране инфраструктурные проблемы будут существовать всегда, и государство заинтересовано в их решении не меньше частного партнера.

Кроме того, в ближайшее время можно ожидать переформатирования некоторых крупных проектов, которые прошли уже некоторые стадии отбора для получения бюджетных ассигнований Инвестицион­ного фонда. Часть таких проектов может быть за­морожена на этапе оценки проекта Инвестиционной или Правительственной комиссией. Другие проекты могут быть реализованы частично, либо на них будут запрашиваться дополнительные средства в других ГЧП-институтах (например, в ВЭБе).

В целом, учитывая ситуацию экономического кризиса, трудно предсказать, по какому именно пути пойдет практика предоставления бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда РФ.

ФЕДЕРАЛЬНЫЕ И РЕГИОНАЛЬНЫЕ ЦЕЛЕВЫЕ ПРОГРАММЫ

Эксперты полагают, что федеральные и регио­нальные целевые программы (еще один инструмент бюджетного инвестирования) также претерпят изменения. По неофициальным сведениям, финансирование проектов которые были вклю­чены в региональные целевые программы на период 2010-2015 гг., может быть сокращено как результат подпада-ния под статус «отсутствия финансовых средств на реализацию проекта». Таким образом, структури­ровать инвестиционные проекты с использованием только этого инструмента представляется нецеле­сообразным — по крайней мере, в краткосрочной перспективе.

КОНЦЕССИОННЫЕ СОГЛАШЕНИЯ

Перспективы активного развития и внедрения концессионных проектов в ближайшее время не­однозначны.

С одной стороны, на данный момент рынок кон­цессионных проектов еще не заработал в полную силу, иллюстрацией чему может служить первый концессионный конкурс по строительству дорог (конкурс по обходу Одинцово). Результаты этого конкурса в настоящее время обжалуются Феде­ральной антимонопольной службой. ФАС России считает, что требования к квалификации участ­ников (согласно которым концессионер должен иметь опыт реализации концессионных проектов не менее 10 лет) являются дискриминационными по отношению к российским инвесторам, не имеющим соответствующего опыта. 1/1 это не единственное подтверждение того факта, что Закон № 115-ФЗ на практике работает плохо.

Большую перспективу имеют региональные концессии. Но для того, чтобы этот инструмент успешно функционировал на практике, необходи­мо разрабатывать соответствующее региональное законодательство.

С другой стороны, концессии — инструмент, наиболее совместимый с использованием инфра­структурных облигаций. Напомним, что из опыта зарубежных стран ИО эмитируются концессионе­ром после ввода объекта в эксплуатацию. Соот­ветственно, если будет разработана «техническая платформа» для ввода в обращение ИО и эти ценные бумаги вызо­вут интерес у целевой аудитории, механизм концессии будет выгля­деть более привлека­тельно.

КОНТРАКТЫ ЖИЗНЕННОГО ЦИКЛА

Интересную альтернативу концессиям представ­ляют контракты жизненного цикла (КЖЦ). На Западе они считаются одной из разновидностей концессий, однако, в отличие от «традиционных» концессий, плательщиком по КЖЦ выступает государство.

Частный партнер получает ежегодную прибыль лишь в том случае, если он поддерживает инфра­структурный объект на должном уровне. Например, если инвестор отвечает за строительство дороги, то она должна соответствовать всем эксплуатационным характеристикам: быть ровной, с четкой разметкой, и все пользователи должны быть удовлетворены ее качеством.

Для государства выгода от КЖЦ очевидна: инфраструктура строится в более сжатые сроки, а бюджетные средства выплачиваются «в рассрочку». Для частного же инвестора мотивация заключена в том, что все сэкономленные на разных этапах реали­зации проекта средства и все новейшие технологии, примененные в строительстве, принадлежат ему.

С точки зрения российского законодательства КЖЦ концессией не являются. Поэтому говорить о том, что для их применения существует достаточная законодательная база, пока нельзя.

СЕРВИСНЫЕ КОНТРАКТЫ

Еще одну альтернативу концессии представляют сервисные контракты. Эта модель соединяет в себе признаки концессии и правоотношений по договору подряда. Под сервисным контрактом понимается «заключение договора на текущий и капитальный ремонт, текущее обслуживание объекта на cpoк равный периоду между капитальными ремонтам (обычно 5-10 лет)»⁷. Отличие данного контракта от концессии заключается в том, что за работу платит государство периодическими платежами. При эта оплата начинает производиться не раньше, чем рабе та выполнена и объект предоставлен в пользование либо допущен к эксплуатации. Сервисные контракты получили широкое распространение в Европе. В российской практике они не получили широкого распространения.

ИНФРАСТРУКТУРНЫЕ ОБЛИГАЦИИ

В России инфраструктуные облигации (далее - ИО) до сих пор не получили распространения. Kaк уже было отмечено, в международной практике вы­пуск ИО чаще всего осуществляется концессионеров в ходе реализации концессионного проекта. Эмитен­том ИО также может быть специально созданная в рамках концессионного или иного ГЧП-контракта проектная компания (SPV).

Средства, полученные от размещения ИО, ис­пользуются для реализации инфраструктурных проектов. Во всем мире большую часть вложений в ИО осуществляют институциональные инвесторы (пенсионные фонды, страховые компании и т.п.). Период обращения ИО привязан к сроку строитель­ства (реконструкции) инфраструктурного объекта и периоду его эксплуатации (обычно 15-25 лет). В европейских странах выпуск ИО обеспечивается путем предоставления государственных и банков­ских гарантий, страхования рисков и т.п. В России перспективным вариантом в условиях экономи­ческого кризиса представляется выпуск ИО под гарантии ВЭБа. Поскольку 1/10 являются финансовым инструмен­том с высокой надежностью, их выпуск выгоден как государству, так и институциональному и частному инвестору.

На практике для выпуска ИО может потребоваться изменение законодательства. Также, по мнению эк­спертов, нельзя забывать о том, что наряду с созда­нием «технической платформы» (законодательной базы) для выпуска ИО необходимо также подготовить целевую аудиторию — институциональных инвесто­ров, которые обеспечат ликвидность рынка.

При надлежащем законодательном обеспечении ИО в сочетании с другими ГЧП-инструментами могут иметь перспективы даже в ситуации экономического кризиса.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Анализ меняющихся тенденций функционирова­ния ГЧП-инструментов в условиях экономического кризиса позволяет сделать следующие выводы:

1.   В условиях кризиса главной задачей государс­тва в сфере ГЧП-проектов является выполнение своих обязательств (в том числе денежных) по уже одобренным инвестиционным проектам.

2.   Среди реально существующих ГЧП-институтов наиболее сильным игроком на рынке ГЧП-проектов в среднесрочной перспективе будет являться ГК «Банк развития и внешнеэконо­мической деятельности (Внешэкономбанк)». Все остальные ГЧП-институты и инструменты в этот период будут в большой степени за­висеть от финансирования и/или гарантий Внешэкономбанка.

3.   ВЭБ оказывает влияние не только на реали­зацию ГЧП-проектов, но и на создание на российском финансовом рынке инструментов долгосрочного инвестирования.

4.  Наиболее оптимальной схемой реализации инвестпроектов представляется следующая: инвестор под гарантии ВЭБа берет кредит в коммерческом банке и дальше за свои день­ги по схеме концессии или КЖЦ начинает строить инфраструктурный объект. После завершения строительства объекта и его ввода в эксплуатацию, а также стабилизации финансовых потоков инвестор может вы­пускать инфраструктурные облигации под гарантии ВЭБ (после того, как для их выпуска будет создана «техническая платформа»).

5.   В ближайшее время можно ожидать измене­ний в порядке предоставления бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда РФ.

6. По оценкам экспертов, в условиях экономи­ческого кризиса концессионные механизмы имеют перспективу развития при условии параллельного ввода в обращение инфра­структурных облигаций.