Publications

Бюджетный дефицит – последствия кризиса

Экономический кризис в корне изменил условия социально-экономического развития России в среднесрочной перспективе. Согласно официальным прогнозам, в 2009 году ожидается сокращение ВВП на 2,2%[1]. Статистика свидетельствует о спаде промышленного производства, по данным Росстата в январе 2009 года спад составил около 16%, а в феврале - 13,2% к соответствующему периоду 2008 года. За январь-февраль производство упало на 14,6 %.

Одним из последствий спада может стать бюджетный дефицит. По мнению большинства экономических экспертов, он охватит бюджеты всех уровней в 2009 году и, по оптимистическим прогнозам, сохранится до 2011 года[2]. Большинство ключевых налогов как федерального, так и региональных бюджетов будут собираться существенно хуже, чем в предыдущие годы. Кроме того, федеральные и региональные власти приняли или принимают ряд решений, которые увеличивают расходы бюджетов, что также усугубляет бюджетный кризис. Так, дефицит федерального бюджета в текущем году может составить до 10% от ВВП[3]. Для удержания бюджетного дефицита в рамках, при которых он не угрожает устойчивости российской финансовой системы, необходимо сокращение бюджетных расходов приблизительно на 20%, что с учетом защищенных от секвестра социальных обязательств означает сокращение на 25% бюджетных инвестиций[4].

Вместе с тем, сокращение инвестиций в развитие инфраструктуры России, в частности, автодорожной сети, даже в условиях кризиса недопустимо. Инвестиции в инфраструктуру означают реализацию масштабных строительных проектов, что позволит сохранить строительную отрасль и смежные сектора экономики, в частности, производство стройматериалов, позволяет обеспечить занятость населения. Кроме того, создание экономической инфраструктуры улучшает общие экономические условия развития бизнеса, особенно в регионах. Поэтому после улучшения мировой экономической конъюнктуры, нормализации финансовых рынков и восстановления возможностей привлечения финансовых ресурсов в развитие производств инфраструктурные инвестиции дают возможность обеспечить более динамичный подъем экономики, причем в качественно иных, преимущественно перерабатывающих отраслях с высокой добавленной стоимостью.

Таким образом наиболее актуальной задачей, стоящей перед российскими деловым сообществом и властями является разработка новых инструментов, которые позволяют заместить бюджетные инвестиции в инфраструктуру частными инвестициями и одновременно оптимизировать финансовые издержки, связанные с созданием инфраструктуры, поскольку до сих пор бюджетные инвестиции по уровню эффективности существенно уступают частным.

Антикризисное ГЧП

Такую возможность дает государственно-частное партнерство (ГЧП). Сформулируем основные требования к инструментам ГЧП в условиях кризиса. Прежде всего, они должны снижать нагрузку на бюджеты всех уровней за счет снижения объема государственных или муниципальных затрат, замещая их частными инвестициями. Во-вторых, вне зависимости от источника финансирования, расходы на создание инфраструктуры должны быть оптимизированы как по целевому использованию (т.е. создания тех объектов, которые действительно нужны для ликвидации инфраструктурной недостаточности), так и по объему затрат (более производительные и долговечные объекты на каждый потраченный рубль). В-третьих, инфраструктурные проекты должны быть в той или иной степени направлены на поддержку внутреннего рынка, отечественного производителя, как за счет размещения дополнительных заказов, так и за счет ликвидации инфраструктурной недостаточности, препятствующей развитию определенных отраслей экономики и сфер бизнеса. Безусловно, развитие сети федеральных и региональных дорог отвечает этим условиям.

Институциональные изменения

Большинство читателей уже знают, что в настоящее время Министерство транспорта России и Росавтодор разрабатывают законопроект о создании государственной компании «Российские автомобильные дороги». Наиболее дискуссионным является вопрос об избрании организационно-правовой формы. Часть разработчиков предлагает создание новой организационно-правовой формы некоммерческой организации, близкой по своему правовому статусу к госкорпорации. Однако авторы Концепции законодательства о юридических лицах – Совет по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства при Президенте России, считают, что «госкорпорация является не организационно-правовой формой юридического лица в смысле гл. 4 ГК, а специальным способом создания субъектов права, уникальных по своему правовому (частно-правовому и публично-правовому) статусу… В связи с этим представляется целесообразным упразднение организационно-правовой формы госкорпорации и преобразование существующих госкорпораций в юридические лица тех форм, которыми они, по сути, и являются: в органы публичной власти (Росатом и Олимпстрой), фонд (Фонд содействия развитию жилищно-коммунального хозяйства), хозяйственные общества со 100%-ным государственным участием (Роснанотех, Ростехнологии, Олимпстрой, Внешэкономбанк и Агентство по страхованию вкладов). В качестве первого шага на этом пути целесообразно установление законодательного запрета на создание новых госкорпораций. Следует отметить, что в отсутствие таких ограничений появляются проекты создания новых аналогичных по статусу юридических лиц, например, «государственной компании «Российские автомобильные дороги», создаваемой для «доверительного управления государственным имуществом» и выполнения иных «функций государственного значения», которая, подобно госкорпорациям, никоим образом не укладывается в установленную ГК систему юридических лиц и никак не соответствует общим нормам закона об их статусе».

Для того, чтобы не углубляться в этот сугубо правоведческий диспут, отметим лишь, что вне зависимости от того, будет ли госкомпания «Российские автомобильные дороги» акционерным обществом со 100-процентным госучастием или законодатели специально для нее введут в законы новую организационно-правовую форму, вне всякого сомнения, деятельность госкомпании позволит значительно шире применять инструменты ГЧП, использовать внебюджетные источники для модернизации и развития федеральной дорожной сети. В первую очередь, это связано с тем, что принятие специального закона, определяющего условия и методы осуществления хозяйственной деятельности по управлению федеральной дорожной сетью позволит устранить правовые ограничения, препятствующие эффективному строительству и содержанию автодорог через систему госзакупок. Сложившаяся практика, определяемая, в первую очередь, законодательством о госзакупках (федеральный закон №94-ФЗ и пакет связанных с ним подзаконных актов, бюджетный кодекс), не обеспечивают ни снижение коррупционных рисков в ведении дорожного хозяйства, ни повышение мотивации дорожно-строительных компаний в повышении качества работ, внедрения инновационных методов, обеспечивающих снижение себестоимости строительства, затрат на дальнейшее содержании автодорог и продление срока службы автодорог. Не приспособлено действующее законодательство и к квалифицированному отбору подрядчиков, поскольку основным критерием, обеспечивающим выбор подрядчика, закон о госзакупках определяет цену, а не опыт, не качество его работы, не наличие необходимого парка спецтехники, не отсутствие рекламаций по предыдущим проектам. В случае принятия законопроекта, определяющего правила работы госкомпании, можно избежать этих и многих других недостатков действующего законодательства, возможно и пригодного для закупки канцтоваров для госучреждений, но не для такого сложного инфраструктурного проекта как строительство автодороги.

Полагаем, что для развития региональных автодорог за счет внебюджетных источников также требуется существенная модернизация региональных законов. Посмотрим, какими инструментами ГЧП могут оперировать госкомпания и региональные власти.

Концессии

Классическая концессия built – operate – transfer (BOT), закрепленная в Федеральном законе «О концессионных соглашениях», предусматривает строительство инфраструктурного объекта, переходящего затем в собственность государства или муниципального образования, за счет средств частного инвестора. Государство несет расходы на подготовку проекта в части разработки проектной документации, подготовки и проведения конкурса на заключение концессионного соглашения. Причем и эти расходы могут быть компенсированы за счет концессионной платы, взимаемой с частного инвестора – концессионера. Таким образом, по сравнению с другими способами создания инфраструктуры концессионные проекты являются наименее затратными.

Однако до последнего времени применение концессионной модели задерживалось. На федеральном уровне концессионные проекты находятся в основном на самых начальных стадиях. Региональные и муниципальные концессионные проекты во всей России носят единичный характер и не раскрывают в полной мере антикризисный потенциал этого инструмента. Системные ограничения, препятствующие развитию концессионной модели взаимоотношений государства и бизнеса, следующие.

Прежде всего, несовершенство законодательной базы, хотя и в значительной степени устранено в середине прошлого года, делает концессию недостаточно удобной для проектного финансирования. Так, до сих пор не решены спорные вопросы налогообложения, при которых налоговые риски делают некоторые проекты нерентабельными. Законодателем установлен запрет на передачу в залог прав концессионера, что создает дополнительные препятствия в привлечении финансовых ресурсов. Закон требует, чтобы концессионные соглашения соответствовали утверждаемым Правительством РФ типовым формам. Однако жесткие рамки утвержденных типовых форм устраивают не все банки, которые могли бы профинансировать проект, что существенно сужает возможности инвестора. Кроме того, в сфере здравоохранения типовой формы вообще не утверждено. Это означает, что целый сектор социальной инфраструктуры на сегодняшний день закрыт для концессионных проектов.

Помимо сказанного, развитию концессий препятствуют организационные трудности. Далеко не все должностные лица, причастные к подготовке концессионных проектов, обладают достаточным опытом для подготовки адекватных условий конкурса на заключение концессионного соглашения. В результате желающих участвовать в конкурсе просто не находится. В то же время далеко не все предприниматели отдают себе отчет о выгоде использования концессий для развития своего бизнеса, возможности по привлечению финансирования, собственных инвестиций. Учитывая, что концессии существенно более сложные проекты по сравнению с обычными госзакупками, представляется целесообразным более широкое использование методической помощи со стороны таких институтов развития, как Внешэкономбанк. Вероятно, что часть работ по подготовке концессионных проектов целесообразно передавать на аутсорсинг профильным инжиниринговым, экономическим, финансовым, юридическим и иным консультантам.

И в наименьшей степени развитие концессионных проектов связано с финансовым кризисом. Дело в том, что пилотные концессионные проекты по строительству платных участков автомобильных дорог оказались жертвами «гигантизма». Из-за высокой стоимости проекта и длительных сроков окупаемости их могут финансировать далеко не все банки. Кроме того, многих инвесторов отпугивает и сама специфика таких проектов – у России нет практического опыта использования платных дорог, поэтому риски, связанные с низким трафиком. Повышает финансовые риски и переоцененность стоимости проектов в дорожных концессиях из-за устаревших строительных норм и правил, не учитывающих последние технологические инновации в дорожном строительстве, которые способны существенно снизить первоначальные вложения концессионеров.

В случае, если развивать относительно недорогие концессии регионального и муниципального уровня, проблем с финансированием концессий возникнуть не должно. ГЧП-проекты по концессионным моделям могут быть профинансированы международными финансовыми институтами развития, Внешэкономбанком, крупными международными и российскими банками. Кредиторы могут секьюритизировать выданные под концессионные проекты кредиты, выпустив производные ценные бумаги, например, облигации, обеспечением которых будут стать доходы от концессий. В тоже время, следует учесть, что классическая концессия подразумевает создание исключительно платных автодорог. Доходы концессионера обеспечиваются сбором платы за проезд, арендной платой за размещение объектов придорожной инфраструктуры (автозаправки, мотели, придорожные рестораны и т.п.), сборами за размещение рекламных щитов. Однако доходы, обеспечивающие окупаемость проекта, возможны лишь в том случае, когда это позволяет трафик. Концессионер, конечно, может частично обезопасить себя, подписав с концедентом «соглашение о гарантировании трафика» - в случае, если движение по платной автодороге будет меньше запланированного минимума, государство компенсирует ему неполученный доход.

Контракты жизненного цикла

Но что делать, когда необходимо строить бесплатную автодорогу? Концессионная форма государственно-частного партнерства в классическом виде применима лишь в тех случаях, когда конечным плательщиком за публичные услуги, предоставляемые с использованием объекта, переданного на условиях концессии, выступает непосредственно потребитель. Однако чрезмерная коммерциализация публичных функций, воспринимаемых значительной частью населения как государственные социальные гарантии, введение платы за публичные услуги, ранее предоставлявшиеся бесплатно, может создать нежелательную социальную напряженность. В этих случаях применима другая форма ГЧП – контракты жизненного цикла (life cycle contracts, LCC).

В соответствии с условиями LCC одна сторона – девелопер инфраструктурного проекта за свой счет и с использованием собственных материалов возводит инфраструктурный объект и эксплуатирует его в течение всего расчетного срока эксплуатации (жизненного цикла), осуществляя ремонт, уход и обслуживание, а другая сторона – государство или муниципальное образование оплачивает за счет бюджета соответствующего уровня услуги по предоставлению объекта в пользование (например, предоставление в общее пользование бесплатных автодорог, предоставление административного здания для размещения государственных органов власти или органов местного самоуправления, их учреждений), либо непосредственно сами предоставляемые с помощью такого объекта публичные услуги (обучение в школе, вузе; лечение в медицинском учреждении).

Ряд зарубежных авторов относят LCC к одной из форм концессий. В то же время, с точки зрения ФЗ «О концессионных соглашениях» LCC концессией, с точки зрения буквы российского закона, не является. Однако, это не означает, что LCC нельзя заключать. Исходя из принципа свободы договора, LCC допустимы. Однако при этом необходимо соблюдать требования ФЗ-94.

Т.н. сервисные контракты заключаются для обслуживания, поддержания (maintains) находящихся в собственности государства объектов и подразумевают работы по текущему ремонту, уборке, проведению других плановых мероприятий по поддержанию объекта в пригодном для эксплуатации состоянии. Полагаем, что сервисные контракты близки по своей правовой природе к LCC и функционально являются одной из их разновидностей, однако как правило, они заключаются не на весь «жизненный цикл» объекта, а на периоды между плановыми капитальными ремонтами.

По практике стран, активно применяющих LCC, реализация проектов с использованием этого ГЧП-инструмента осуществляется через механизмы проектного финансирования. Для выполнения каждого отдельного контракта создается проектная (управляющая) компания, которая становится исполнителем по госконтракту, генподрядчиком для компаний, выполняющих строительные работы или оказывающих услуги по эксплуатации объекта, а главное – центром управления проектом и координации действий всех партнеров по проекту.

Основные преимущества LCC

1. Условия LCC таковы, что исполнитель по такому контракту получает деньги только с момента, когда объект предоставлен для публичного использования. Подчеркиваем – не просто сдан госкомиссии, а реально начинает работать: в школе начинают проходить уроки, по дороге можно ездить и т.д.

2. Стандартные условия LCC не только замораживают платежи в тех случаях, когда объект не может использоваться по назначению (например, из-за того, что там необходимо сделать ремонт и/или устранить строительный брак), но и налагают штрафы на исполнителя за низкие потребительские качества объекта (например, в определенный день исполнитель не убрал снег на дороге, в другой день перекрывал полосу на внеплановый ремонт из-за некачественного изначально уложенного асфальта – на эти нарушения госзаказчик вправе его оштрафовать).

3. Из-за указанных выше особенностей мотивация исполнителя по LCC в корне иная, чем у подрядчика бюджетной стройки: 

• исполнитель заинтересован строить быстро – чем раньше он окончит объект, тем быстрее начнет получать деньги;

• исполнитель заинтересован оптимизировать соотношение «цена/качество»: будет строить плохо – придется больше тратить на ремонт, построит отлично, но слишком дорого – это для него тоже невыгодно;

• отвязав исполнителя от СНиПов, госзаказчик стимулирует его на внедрение инноваций, снижающих стоимость строительства и/или увеличивающих долговечность объекта;

• правильная «настройка» условий LCC позволяет проводить плановые мероприятия по содержанию объекта максимально безболезненно для пользователей (например, ремонтировать школы летом, а дороги – по ночам: для этого надо просто штрафовать исполнителей за отсутствие доступа к объекту в неурочное время, например, в час пик на дорогах).

4. LCC – идеальная форма ГЧП в условиях бюджетного дефицита, когда власти не могут финансировать проекты, предусматривающие бюджетные инвестиции. Как видно из графика 1, в период, когда ГЧП-проект по модели LCC находится на этапах от предпроектной стадии до передачи объекта в эксплуатацию, у госзаказчика отсутствуют сколько-нибудь существенные расходы. И даже когда настанет пора вносить платежи, они будут существенно меньше единовременных затрат на бюджетную стройку.

5. Существенное снижение стоимости строительства. По данным официальных источников, даже в странах Скандинавии, где подрядчиков трудно заподозрить в умышленных фокусах со сметами, особенностями расходования стройматериалов и других приемах, характерных для строительной индустрии, стоимость строительства по LCC дешевле, чем стоимость строительства в формате бюджетной стройки, порой на 40%.

6. Госзаказчик существенно снижает затраты на администрирование процесса строительства, т.к. у него нет необходимости жестко контролировать все его этапы – достаточно оценить результат и осуществлять мониторинг состояния объекта (что за него могут делать непосредственно пользователи или, в случае с автодорогами, ГИБДД).

Преодоление правовых ограничений в применении LCC

Непреодолимых препятствий по применению LCC в России нет. Создаваемая госкомпания «Российские автомобильные дороги», не связанная законодательством о госзакупках, может заключать любые виды договоров – важно лишь соблюдать конкурсный порядок. Правила проведения конкурсов по LCC может быть установлено Наблюдательным советом, состоящим из представителей государственных органов власти.

Что касается региональных и муниципальных проектов, то действующее законодательство позволяет структурировать LCC либо как концессионное соглашение со специальным условием о финансировании предоставляемых концессионером публичных услуг за счет бюджета соответствующего уровня, либо в качестве государственного контракта по закупке услуг для государственных или муниципальных нужд. И в том, и в другом случае существуют правовые риски и ограничения, препятствующие наиболее эффективной реализации LCC, однако они не фатальны.

Однако оптимальной представляется применение специального регулирования, учитывающего как специфику LCC, в частности, высокие инфляционные риски, связанные с длительными сроками таких контрактов, так и требования к финансовых институтов, финансирующих проекты на основе LCC, в частности, международных финансовых институтов развития, Внешэкономбанка, крупных российских и иностранных банков, действующих на рынке проектного финансирования.

Региональное законодательство и нормативно-правовая база муниципальных образований для заключения LCC пока отсутствует. Рассмотрим основные направления развития нормативной базы для внедрения этого ГЧП-инструмента.

Создание реестра расходных обязательств. Напомним, LCC заключаются на достаточно длительный срок. Между тем государство или муниципальное образование составляют бюджеты, в которых могут быть предусмотрены платежи по LCC, лишь на три года. Бюджетный Кодекс РФ предусматривает в таких случаях включение обязательств, выходящих за пределы трехлетнего срока, в особый реестр расходных обязательств[5]. Таким образом, если в субъекте федерации или муниципальном образовании нет реестра расходных обязательств и нормативного акта, регламентирующего порядок включения в него обязательств по LCC, заключение таких контрактов будет затруднительным.

Установление порядка изменения цены по госконтракту. Из-за длительного срока реализации LCC значительно возрастают инфляционные риски. Если устанавливать платежи по LCC в твердой сумме, исполнители по LCC будут стремиться заложить инфляционные риски, завышая цены. В LCC на небольшие суммы эти риски некритичны, поскольку основной объем инвестиций придется на стадию строительства, относительно короткий период, в котором инфляционные риски, как правило, достаточно легко просчитываются. Однако при дорогостоящих, нестандартных проектов целесообразнее предусмотреть механизмы изменения цены госконтракта. Такая возможность  у государственных и муниципальных заказчиков есть. Согласно  закону №94-ФЗ, в случае если срок госконтракта составляет не менее трех лет, а его цена выше определенной законом суммы (для госконтрактов на выполнение работ для федеральных нужд – от 10 млрд. рублей, для госконтрактов субъектов федерации – от 1 млрд. рублей, для муниципальных контрактов – от  0,5 млрд.), допускается изменение цены контракта. По федеральным госконтрактам цена может быть изменена решением Правительства РФ, по региональным – на основании закона субъекта федерации, а по муниципальным контрактам – решения представительного органа местного самоуправления[6]. Следует обратить внимание на то, что закон позволяет изменять цену госконтракта лишь в тех случаях, когда речь идет о выполнении работ. Соответственно, предмет LCC должен в таких случаях быть сформулирован как выполнение работ, а не оказание услуг. Отличие работ от услуг - наличие результатов выполнения работ, а не просто совершение определенных действий. Это значит, выполняемую работу государственный или муниципальный заказчик должен оценивать по определенным показателям, а результаты этой работы должны быть представлены (точнее, представляться в течение всего срока LCC) заказчику в виде материального объекта.

Согласование изменений с антимонопольными органами. Хотя мы не считаем модернизацию регионального законодательства для применения LCC противоречащей духу и букве Федерального закона «О защите конкуренции» и законодательства о госзакупках, во избежание возможных задержек в реализации проектов по модели LCC рекомендуем согласовывать любые законодательные новеллы с Федеральной антимонопольной службой.

Полагаем, субъекты РФ и органы местного самоуправления в состоянии в течение трех-четырех месяцев разработать и принять пакет нормативных актов, с помощью которых можно легализовать LCC применительно к объектам, финансируемым за счет региональных и муниципальных бюджетов, т.е. не только к автодорогам, но и к подавляющему большинству объектов социальной и значительной части экономической инфраструктуры России.