Publications

Вопрос о том, нужен ли отдельный закон о государственно-частном партнерстве, обсуждается уже давно. На практике существует потребность в принятии подобного закона и на федеральном уровне, ввиду отсутствия единого нормативно-правового акта, который регулировал бы все вопросы, возникающие в сфере ГЧП, и на уровне субъектов Федерации, где государственно-частное партнерство и должно развиваться.

ГЧП-инструментарий позволяет привлекать частные инвестиции в развитие социальной инфраструктуры, а также более эффективно расходовать бюджетные средства в ходе реализации инфраструктурных проектов в сфере транспорта, жилищно-коммунального хозяйства, образования, здравоохранения, создания инновационных технологий. Выработка системного подхода к решению этих задач особенно актуальна в текущих сложных экономических условиях.

Очевидно, что направления развития инфраструктуры должны определять государственные и муниципальные органы власти на основе разработанной и принятой ими нормативной базы. Создание оптимальных основ законодательного регулирования государственно-частного партнерства требует тщательного предварительного изучения многих сфер законодательства. Это связано, прежде всего, с тем, что федеральное регулирование этой области носит рамочный, общий характер. Региональные законы могли бы конкретизировать нормы, установленные на федеральном уровне, а также определить конкретные механизмы взаимодействия органов исполнительной власти субъекта Федерации и инвестора – инициатора ГЧП-проекта. Кроме того, закрепление в региональном законе порядка применения  ГЧП-инструментов позволило бы снизить правовые риски, разрешить правовые коллизии, восполнить пробелы, устранив тем самым правовую неопределенность в толковании отдельных норм закона. Это способствовало бы существенному повышению доступности финансовых ресурсов на банковских и фондовых рынках, а значит большей привлекательности ГЧП-проектов для частных инвесторов.

Вместе с тем приходится констатировать, что при достаточно развитом федеральном законодательстве нормативные основы ГЧП в субъектах РФ на сегодняшний день в большинстве случаев не имеют системного характера. При этом власти различных субъектов весьма активно конкурируют друг с другом за привлечение национальных и иностранных инвесторов. Очевидно, что наличие качественного законодательства в этой сфере поможет обеспечить существенный рост региональной экономики за счет привлечения инвестиций российских организаций регионального и общефедерального значения, а также международных компаний.

Региональные законы о ГЧП

На сегодняшний день законы о ГЧП приняты лишь в нескольких субъектах РФ (Республики Алтай, Дагестан, Калмыкия, Томская область, город Санкт-Петербург) при этом большая их часть имеет ряд существенных недостатков. Эти законы  

• не учитывают опыта реализации федеральных ГЧП-проектов и сложностей, возникших в ходе применения существующей нормативной базы;
• не охватывают значительного количества инструментов, которые действительно интересны региональным и национальным инвесторам;
• имеют невысокий уровень юридической техники, что приводит к коллизиям с нормами федерального законодательства;
• основаны на неверном представлении о реальном содержании различных ГЧП-инструментов, потому носят откровенно декларативный характер. 

Нормативный акт регионального уровня о порядке реализации ГЧП-проектов должен в первую очередь обеспечивать активизацию различных форм государственно-частного партнерства и единую процедуру реализации подобных проектов (в первую очередь в части организации конкурсов).

Поскольку нормативные акты, регулирующие инвестиционные процессы, приняты во всех регионах относительно давно и не учитывают актуальных возможностей проектного финансирования и ГЧП, объективно необходимо разрабатывать специальный закон о ГЧП, уделив особое внимание формированию принципов, на которые будет опираться субъект РФ при участии в ГЧП-проектах; определению конкретных форм такого участия; описанию процедур инициализации и реализации проекта; отбора партнеров, а также установлению основных условий, на которых субъект РФ будет участвовать в проектах.

В целом структура регионального ГЧП-законодательства может выглядеть следующим образом:

1) закон субъекта РФ о государственно-частном партнерстве;

2) иные акты в сфере инвестиционной деятельности, соответствующие основному закону;

3) подзаконные нормативные акты субъекта Российской Федерации, принятые на основании положений закона в целях конкретизации и реализации его отдельных норм.

Базовый нормативный акт в области ГЧП, очевидно, должен быть принят в форме закона, поскольку именно такая форма обеспечит легальность действий органов власти в области ГЧП, в частности в ситуациях, не урегулированных федеральным законодательством и открытых для нормативного закрепления или практической реализации субъектами РФ, а также судебную защиту соответствующих соглашений. Также не следует забывать, что гражданское законодательство отнесено к ведению Российской Федерации, соответственно закон о ГЧП субъекта РФ должен соответствовать федеральному гражданскому праву.

Содержание самого закона о ГЧП, принятого в регионе, может быть различным. Однако целесообразно обозначить ряд основных вопросов, которые необходимо урегулировать для того, чтобы закон стал работоспособным и обеспечивал возможность выполнения поставленных задач: 

• цели и предмет регулирования регионального закона;
• формы участия региона в ГЧП и виды соглашений, заключение которых осуществляется в соответствии с данным законом;
• объекты соглашений;
• существенные условия соглашений;
• процедуры инициализации проекта и выбора партнера, в том числе наделения органов власти полномочиями по разработке отдельных инструкций, методик и т.п.;
• виды и формы гарантий, условия предоставления их партнеру (частному инвестору, оператору, инициатору проекта);
• порядок распределения рисков между государственным и частным сектором. 

Федеральный закон о ГЧП

Издание закона, исходя из основ теории государства и права, – этап оформления определенных общественных отношений в норму права. Существует мнение, что отношения в сфере государственно-частного партнерства в значительной степени сформированы в России и их необходимо урегулировать. Главный аргумент в пользу принятия федерального закона о ГЧП – необходимость легального определения самого государственно-частного партнерства.

В соответствии с определением, используемым в официальных документах Организации экономического сотрудничества и развития, государственно-частное партнерство – это любые официальные отношения или договоренности на фиксированный или неограниченный период времени между государственными и частными партнерами, в рамках которых обе стороны взаимодействуют в процессе принятия решения и соинвестируют ограниченные ресурсы (например, деньги, персонал, оборудование, информацию) для достижения конкретных целей в определенной области.

Данное определение не претендует на исключительность и универсальность, не  носит юридико-технического характера, однако фокусирует внимание законодателя на главных задачах: обеспечить базовый инструментарий, определить основные принципы взаимодействия государственного и частного сектора и, возможно, установить организационно-правовые формы такого взаимодействия.

Положительный эффект от разрешения указанных вопросов может быть получен, по мнению ряда экспертов, лишь в случае принятия отдельного нормативного акта о государственно-частном партнерстве. С юридической точки зрения оформить ГЧП возможно путем использования различных правовых конструкций, как общих, так и специально разработанных. К таким конструкциям, в частности, относятся:  

• концессионные соглашения;
• квазиконцессионные формы (контракты жизненного цикла и сервисные контракты);
• соглашения о разделе продукции;
• инвестиционные договоры с определением прав на создаваемые объекты;
• арендные договоры с инвестиционными обязательствами;
• договоры о совместной деятельности;
• различные смешанные договоры. 

Очевидно, что в силу своей комплексности общие вопросы ГЧП будут регулироваться гражданским законодательством и, кроме того, нормами бюджетного, налогового и иных отраслей права, Федерального закона от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», Федерального закона от 21 декабря 2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» и т.д.

Заключение

Итак, предпосылки для принятия специального нормативного акта о государственно-частном партнерстве на региональном и федеральном уровнях различны. В случае с регионами очевидно, что подобный закон позволит как минимум модернизировать существующую (формировавшуюся с начала 90-х годов) нормативную базу в сфере инвестиционной деятельности. Кроме того, региональный закон о ГЧП обеспечит развитие данного института в соответствии с федеральными нормами, а также имеющимися в субъекте нормами о поддержке инвестиционных проектов. В зависимости от предмета ведения органы власти субъектов РФ смогут либо конкретизировать федеральные нормы (например, процедуры проведения региональных концессионных конкурсов), либо урегулировать отдельные вопросы на своем уровне (например, формы консолидации муниципальных проектов под единые региональные конкурсы). Такие  решения должны приниматься с учетом всех особенностей конкретного региона, в том числе его социально-экономического положения.

Необходимость принятия федерального закона о ГЧП не столь очевидна, а предполагаемое его содержание вызывает множество споров. Либо это будет декларативный акт, определяющий основные принципы государственно-частного партнерства – и в этом случае его практическая ценность остается под вопросом, – либо в рамках данного закона будут сформулированы конкретные формы ГПЧ и процедуры их использования, что потребует корректировки практически всего законодательства в данной сфере.

Комментарий

Салихов Х. М., Депутат Государственной Думы Федерального Собрания РФ, председатель подкомитета по развитию государственно-частного партнерства

Нормативная база о государственно-частном партнерстве существует в зачаточном состоянии – законы о ГЧП есть лишь в нескольких субъектах РФ. В условиях кризиса необходимость регулирования отношений власти и частного бизнеса потеряла остроту в силу отсутствия инвестиционной активности в большинстве регионов. Несмотря на это работать в направлении формирования соответствующей федеральной и региональной нормативной базы необходимо именно сегодня. С учетом позиций, представленных в статье, целесообразно межведомственным рабочим группам по ГЧП в Государственной Думе и Совете Федерации  разработать  так называемую Белую книгу (Рекомендации органам власти субъектов РФ по совершенствованию региональной нормативной базы в сфере ГЧП), принимая во внимание практику применения уже существующих актов о ГЧП регионального уровня и необходимость обеспечить соответствие этих актов нормам федерального инвестиционного законодательства.