Publications

История первого реализованного в Казахстане концессионного проекта показывает, что государство и бизнес не готовы доверять друг другу даже в рамках государственно-частного партнерства

В середине октября министр финансов РК Болат Жамишев заявил, что нацкомпания «Казахстан темир жолы» (КТЖ) готова стать акционером АО «Досжан темир жолы» (ДТЖ) – компании, построившей железную дорогу Шар–Усть-Каменогорск. Таким образом, контроль над первым инфраструктурным проектом, реализованным в нашей стране на принципах государственно-частного партнерства (ГЧП), может перейти к госкомпании. Фактически это будет означать, что бизнес и власти не могут и не умеют сотрудничать на принципах ГЧП – а значит, многочисленные концессионные проекты, уже анонсированные Минтранскомом, окажутся под большим вопросом.

Кому доверить стрелку

Напомним, что строительство дороги от Шара до Усть-Каменогорска было начато 27 августа 2005 года, после подписания соглашения между Минтранскомом и ДТЖ. Строительство велось с обеих конечных станций навстречу друг другу, и в декабре 2007 года была произведена стыковка путей новой линии на станции Екаша.

Магистраль напрямую связала восток Казахстана с его центром, минуя 82−километровый транзит по территории России, и сократила действующий маршрут между этими станциями на 311 км.

В начале октября по железнодорожной ветке Шар–Усть-Каменогорск были пропущены первые полновесные грузовые поезда. Вместе с тем, как утверждают в компании-концессионере, она сдана в эксплуатацию во временном режиме, и обещают в скором времени пустить по ней пассажирские поезда. Ожидается, что с 2009 года объем годового пассажирооборота по этой дороге составит более 700 тыс. человек.

Поначалу финансовая судьба проекта не вызывала опасений. За счет выпуска облигаций (их скупали пенсионные фонды) компания привлекла 28,5 млрд тенге, а с учетом дисконта и накопленного купона к моменту продажи займа – 26,4 млрд тенге (при общей заявленной стоимости проекта в 30 млрд тенге). Предполагалось, что до 2028 года все поступающие доходы будут направлены на обеспечение выпуска этих бумаг, а затем эмитент (ДТЖ) будет обязан передать объект – собственно линию – в государственную собственность.

Правда, по мере раскрутки маховика инфляции в Казахстане проект постепенно дорожал – его стоимость поднялась до 35 млрд тенге. Соответственно, возник вопрос об увеличении объемов финансирования и адекватном росте купонного вознаграждения по облигациям.

Частные акционеры ДТЖ – АО «Корпорация АВЕ» (22,12%), АО «Казкоммерц Инвест» (в августе 2008 года продало свою долю (22,12%) АО «Казжол-Инвест») и АО «Восточный экспресс KZ» (6,83%) – попытались переложить эти проблемы на плечи государства. В свою очередь акционер «Досжана» со стороны государства – АО «Инвестиционный фонд Казахстана» (48,93%) – заявил о выходе из проекта и нецелесообразности господдержки частных акционеров.

Вероятно, доля инвестфонда достанется КТЖ – возможно, с дальнейшим доведением ее до контрольной. Альтернативный вариант – организация коллективного выхода из «Досжана» всех частных акционеров и покупка КТЖ всех их долей, и ДТЖ станет целиком государственной.

Если будет выбран последний вариант, то тем самым власти признают, что они так и не научились вести дела в партнерстве с бизнесом, доверять ему. По мнению Альберта Еганяна, управляющего партнера российской юридической компании «Вегас Лекс» (входит в тройку лидеров среди российских юркомпаний, специализируется в том числе на изучении проектов ГЧП), недоверие властных структур по отношению к частным компаниям, неравноправие участников ГЧП – одна из главных угроз для подобных проектов.

Риски под ногами

– Альберт Суренович, является ли отсутствие нормативно-правовой базы в период подписания концессионного соглашения ключевой проблемой проекта?

– Отсутствие нормативной базы не есть главная проблема при реализации концессионных проектов. Разумеется, принятие закона «О концессиях» в 2006 году стало новой вехой нормативного регулирования по проекту.

Однако опыт реализации концессионных проектов на постсоветском пространстве (в частности, в России и Казахстане) показывает, что принимаемые нормы буквально пропитаны боязнью государства передать стратегические инфраструктурные объекты частнику. Отсюда ограниченность нормативно установленных концессионных схем по сравнению с существующим мировым опытом.

В этой связи запуск проекта, имеющего стратегическое развитие для Казахстана, можно оценивать положительно. Строительство 150−километровой железнодорожной линии Шар–Усть-Каменогорск стало пилотным проектом, с учетом которого и разрабатывался закон.

– Насколько оптимальна схема регулирования взаимоотношений государства и концессионера за счет специального постановления правительства?

– С учетом отсутствия нормативной базы и, главное, опыта реализации подобных проектов администрирование на основании актов правительства было единственно возможной формой регулирования. Очевидно, что такой метод работы не очень эффективен: правительство не может по каждому инфраструктурному проекту издавать отдельное постановление. Кроме того, главный признак любого государственно-частного партнерства – равноправие сторон, фиксация прав и обязанностей в рамках заключаемых инвестиционных соглашений, основанных на принципах гражданских правоотношений.

К сожалению, сегодня ГЧП в бывших странах СССР является в первую очередь административной сферой государства.

– Как сторонам концессионного соглашения избежать рисков? Если не полностью их избежать, то хотя бы минимизировать.

– Для начала отмечу, что Казахстан, несмотря на все проблемы, стал наиболее продвинутой площадкой по развитию инструментов ГЧП и, в частности, инфраструктурных облигаций. При этом на иностранных рынках инфраструктурные облигации выпускаются частными компаниями без каких-либо государственных гарантий, потому что используются для финансирования надежных, тщательно проработанных и структурированных сделок при поддержке проекта государством.

В этой связи риски неправильной оценки или изменения доходности должны относиться к компетенции концессионера. Вопрос поддержания доходности по облигациям должен решаться исключительно экономическими рычагами. Например, проблема привлечения дополнительных инвестиций может быть устранена путем увеличения уставного капитала, что связано с необходимостью уменьшения доли существующего пула акционеров.

Вообще проблема изменения стоимости строительства и, как следствие, всего проекта в целом является системной для любых проектов государственно-частного партнерства. Существующие в России нормы никоим образом не защищают интересы инвестора в данном вопросе. В условиях меняющейся экономики сформировать нормативные инструменты компенсации увеличения затрат вряд ли удастся. Вместе с тем очень часто удорожание проекта связано с затягиванием сроков его продвижения в дебрях государственных согласований и срывом сроков реализации. Формирование внятной и прозрачной процедуры государственного мандата в любых ГЧП-проектах позволит снизить риск удорожания строек.

– Каждая сторона концессии старается учесть свои собственные интересы, часто в ущерб интересам другой стороны. Как не допустить перекосов?

– Вложение средств в инфраструктурные проекты, по сути своей, является рисковым бизнесом ввиду долгосрочности проектов, их низкой окупаемости и большого числа политических и административных рисков.

Но размещение бумаг с более низкой доходностью возможно лишь при наличии прочных государственных гарантий и может быть ориентировано на группы инвесторов, для которых на первом месте стоит надежность бумаги и лишь потом ее доходность. Говоря о реализации концессионных механизмов или иных проектов государственно-частного партнерства, следует строго придерживаться принципа паритета интересов. Требования инвесторов о тех или иных гарантиях следует рассматривать очень пристально, чтобы не допустить перекоса обязанностей на сторону государственного мандата.

– Какие ошибки были допущены в сфере менеджмента со стороны концессионера?

– Оставлю оценку компетентности менеджеров проекта на усмотрение акционеров. Однако со своей стороны отмечу, что реализация проектов государственно-частного партнерства требует большей по сравнению с классическими инвестпроцессами концентрации на соблюдении баланса интересов государства и бизнеса, организационно-правовых процедурах согласования и реализации ГЧП-проектов.

Также стоит отметить, что совмещение функционала бенефициара и подрядной структуры чревато, как минимум, конфликтом интересов. В худшем случае возможны разногласия с основной стороной партнерства в лице уполномоченных органов государства.

О пользе осторожности

По мнению председателя правления АО «Досжан темир жолы» Нуржана Маханова, представителям государства и бизнеса не удалось наладить механизм эффективного принятия решений в рамках концессионного проекта «Шар–Усть-Каменогорск». Выход из кризисной ситуации возможен, если будет соблюдаться принцип равноправия участников проекта: концессионера и государства.

– Юристы «Вегас Лекс» называют ваш проект неким кейсом, с учетом которого и разрабатывался впоследствии закон «О концессиях». Насколько такая постановка вопроса оправданна?

– Я думаю, оправданна, так как наш проект является пилотным проектом, основанным на концепции государственно-частного партнерства в Казахстане. Правительство вполне могло использовать опыт работы по нашему проекту для разработки закона «О концессиях». В свою очередь мы тоже не бездействовали и в процессе подготовки проекта провели работу по совершенствованию отдельных норм законодательства, нормативно-правовых документов, усовершенствовали методологию моделирования схемы финансирования.

– Как администрирование со стороны правительства сказалось на вашем проекте?

– Если под администрированием понимать механизмы взаимодействия бизнеса и государства, то они показали свою неэффективность в условиях необходимости принятия оперативных решений. Многие вопросы по проекту в течение довольно продолжительного времени госорганами не решались, а когда они разрешались, то упускалось драгоценное время. Это касается почти всех без исключения решений, касающихся функциональных обязанностей государственных органов. Может быть, это было связано с отсутствием в тот период концессионного законодательства.

– Есть мнение, что дефолта по облигациям ДТЖ можно избежать, если частные акционеры раскошелятся.

– В принципе, финансирование любого проекта через капитал может уменьшить нагрузку на проект. Что касается конкретно нашего проекта, то на сегодняшний день вопрос вхождения в капитал компании-концессионера остается открытым. Сейчас нет особой нужды искать виновных, важнее сохранить проект и добиться его эффективности.

– Кто должен найти выход из сложной ситуации?

– Думаю, вопрос должен решаться на базе юридических норм, зафиксированных в действующих соглашениях между концессионером и правительством. Принцип государственно-частного партнерства подразумевает равноправие сторон. Сегодня как раз и наступило время это продемонстрировать. Выход должен быть таким, чтобы устроил и правительство, и концессионера. Сегодня я воздержусь говорить о конкретных вариантах, способных улучшить ситуацию.

– Как вы прокомментируете ситуацию, когда корпорация «АВЕ» в одном лице является акционером и генеральным подрядчиком проекта?

– Мне кажется, это вопрос качества корпоративного управления в корпорации «АВЕ». При наличии в корпорации эффективно функционирующей системы корпоративного управления указанные проблемы просто не должны возникать.

Нужен трезвый подход к концессиям

По словам заместителя председателя АО «Инвестиционный фонд Казахстана» (ИФК) Ерлана Манатаева, риски по проекту заставили фонд публично заявить о выходе из состава акционеров «Досжан темир жолы». На сегодняшний день, по мнению аналитиков фонда, дополнительные инвестиции в проект экономически не обоснованы. При этом в Инвестфонде полагают, что ничего страшного не случилось и накопленный опыт взаимодействия государства и бизнеса лишь обогатит практику ГЧП в Казахстане.

– Ерлан Ергалиевич, почему в 2005 году акционеры ДТЖ не видели рисков, которые стали очевидны сегодня?

– На бумаге любой проект всегда выглядит привлекательным и интересным. Когда проект пытаются затем осуществить в реальной жизни, внешняя мишура опадает и наступает период отрезвления. Участники процесса вдруг понимают, что кажущиеся незначительными или управляемыми на период заключения концессионного договора риски (увеличение капитальных затрат, ошибки при выпуске в обращение инфраструктурных облигаций, конфликт интересов внутри акционеров ДТЖ) на поверку оказываются существенно недооцененными.

– Насколько проект оказался удачным?

– Сейчас сложно оценить, насколько удачен проект – он еще полностью не запущен, не говоря о том, что он еще не вышел на точку безубыточности и окупаемости. Учитывая факт объявления дефолта по исполнению обязательств по выплате купонного вознаграждения, проект не совсем удачный. Реальную успешность проекта можно будет оценить после завершения срока концессии.

Правительству и потенциальным концессионерам нужно изучать этот проект как живой пример ГЧП, чтобы не допустить подобных ошибок в будущем.

– Каким вы видите выход из сложившейся ситуации?

– На данный момент сама компания не может ответить по своим обязательствам, так как у нее нет источников доходов и финансирования в силу исчерпания лимита по поручительству государства и сложностей на финансовых рынках. Частные акционеры, которые составляют мажоритарный пакет, как мы понимаем, не имеют средств или желания инвестировать для погашения обязательств. ИФК принял решение о выходе в мае 2008 года, так как мы получили предложение от АО «Казкоммерц Инвест», которое на тот момент владело 22,12% акций ДТЖ.

Однако продажа не произошла ввиду затихшей инициативы со стороны АО «Казкоммерц Инвест», которое продало свою долю АО «Казжол-Инвест» в августе 2008 года. В 2005−м партнером ИФК по проекту было АО «Казахстан жолдары». ИФК будет искать других покупателей. Проект интересный, но значительные вливания в уставной капитал снижают возвратность для ИФК. Как только проект стабилизируется, он будет интересен для потенциальных инвесторов.

Конечно, угроза дефолта концессионера по купонам не может не беспокоить государство, которое предоставило поручительство. В конечном счете в случае дефолта компании отвечать по купонам перед основными держателями инфраструктурных облигаций придется правительству.

– Насколько казахстанский бизнес готов к долгосрочному партнерству с государством?

– В моем понимании долгосрочное государственно-частное партнерство предполагает сотрудничество на срок от 15 до 30 лет. Специализированных компаний в сфере управления инфраструктурой и другими объектами концессии с таким опытом и сроком жизни в нашей стране просто нет. У нас бизнес в основном представлен коммерческими банками, трейдинговыми компаниями, строительными компаниями и МСБ. Я думаю, что бизнес-общественность ошибочно восприняла концессионные проекты в сфере инфраструктуры как строительные проекты. Я это понял из встреч с компаниями, которые намеревались участвовать в объявленных концессионных проектах. Ведь основная форма ГЧП подразумевает, что концессионер отвечает за строительство, привлечение финансирования и управление, которое включает управление объектом, денежными потоками, маркетинг и многое другое. Концессионер берет на себя риски увеличения капитальных затрат, коммерческие риски, риски увеличения расходов. Подразумевается, что частный инвестор эффективнее в управлении рисками и компанией в целом. Ведь именно для того и предназначена концессия, чтобы снизить давление на государственный бюджет по капитальным затратам, раздувание стоимости стройки и содержания объектов.

Другой момент, любой инвестор смотрит на срок окупаемости и доходность своих вложенных средств. Инфраструктурный актив – это долгосрочная окупаемость и невысокая, но стабильная доходность. Если будут возможности, как раньше во время строительного бума, вкладываться на короткий срок с высокой доходностью, то маловероятно, что казахстанские бизнесмены будут вкладываться в инфраструктурные проекты. К тому же инфраструктурные проекты капиталоемкие со средней стоимостью в 300–500 миллионов долларов. При нынешних требованиях к концессионеру – вложение 20% стоимости проекта собственными деньгами – это в среднем 60–100 миллионов долларов. Казахстанских инвесторов, готовых выложить такие деньги, немного. Обычно такими субъектами могут стать международные фонды, куда вкладываются длинные деньги институциональных инвесторов. Я думаю, надо привлекать в Казахстан под инфраструктуру именно такие фонды.

– Как вы думаете, чем вся эта история с «Досжаном» завершится?

– Считаю, что ничего страшного не случится. Даже в случае дефолта со стороны концессионера актив перейдет государству, дорога будет запущена, а пенсионные фонды свое купонное вознаграждение все равно получат. Им нет особой разницы, кто заплатит по счетам: концессионер или государство.

Дальнейшая судьба проекта зависит не от макроэкономических показателей, а от того, насколько изменится качество управления проектом и какие акционеры, если дефолт станет очевидностью, придут на место существующих.