Комментарии экспертов

Почему устарели нормы «нового» закона о приватизации 

Что следует иметь в виду, планируя изменения в структуре акционерного капитала 

Какие компании могут уменьшить госпакет акций
 
Юристам, работающим на предприятиях с госучастием, чья доля в экономике, по-прежнему, весьма высока, приходится учитывать ограничения и обязательства, которые накладывает на компанию государственное участие. В то же время «пожарный» порядок, в котором принимаются приватизационные нормы (уж так сложилось исторически), порождает массу противоречий и неясностей, от правильного понимания которых зависит юридическая безопасность компании. Одну из таких туманных норм мы рассмотрим в этой статье. Эта норма посвящена запрету на уменьшение госпакета акций при увеличении уставного капитала в компаниях, где этот пакет превышает 25 процентов. Неясно, на какие именно компании распространяется этот запрет – только бывшие государственные или любые компании с государственными инвестициями? 

Кто не вправе уменьшать долю государства 

Срочные меры, которые государство приняло по защите своих имущественных интересов, выпустив в 2001 году новый Закон о приватизации,*  решили лишь часть накопившихся к тому времени проблем, таких как урегулирование распоряжения госсобственностью, устранение возможности бесконтрольной приватизации и недопущение злоупотреблений, связанных с ней. Однако злободневные на тот момент экономические реалии сегодня значительно изменились. И если раньше чиновники задумывались в основном о том, как сохранить контроль за многочисленными приватизируемыми государственными предприятиями, то сейчас государство само становится активным игроком на рынке. В частности, сейчас оно все чаще выступает в качестве самого настоящего денежного инвестора, который  становится акционером компаний, реализующих бизнес-проекты на общеэкономических основаниях. В то же время, положения действующего ныне Закона о приватизации не вполне вписываются в эти реалии, что и порождает неоднозначность толкования его норм. 

Все прекрасно знают, что означает словосочетание «общество, созданное в процессе приватизации государственного/муниципального предприятия». История этого термина уходит корнями в первую редакцию Закона об акционерных обществах и то время, когда приватизация регламентировалась указами президента. Таких компаний до сегодняшнего дня сохранилось довольно много, несмотря на старания рейдеров и принимаемые в интересах крупного бизнеса поправки в акционерное законодательство. Поправки связаны с вытеснением миноритарных акционеров, которыми, как правило, являются бывшие работники, получившие акции вовремя приватизации. Казалось бы, что может быть тут нового? Действительно в упомянутом термине ничего нового как раз нет. Другое дело, что Закон о приватизации помимо этого словосочетания использует его сокращенную версию – «общество, созданное в процессе приватизации». Однако мы не сможем найти в законе значение этого «усеченного» термина. И тут возникает проблема. 

Дело в том, что термин «общество, созданное в процессе приватизации» используется в Законе о приватизации в достаточно важной с точки зрения корпоративного права статье 40, регулирующей статус предприятий с государственным участием. 

Упомянутая статья, в частности, устанавливает, что при наличии в государственной или муниципальной** собственности акций созданного в процессе приватизации открытого акционерного общества, предоставляющих более чем 25 процентов голосов на общем собрании акционеров, увеличение уставного капитала указанного общества путем дополнительного выпуска акций осуществляется с сохранением доли государства или муниципального образования. Сохранение доли  обеспечивается внесением в уставный капитал государственного имущества, либо бюджетных средств для оплаты дополнительных акций. 

Таким образом, компания с государственным участием не может просто так получить частные инвестиции в капитал, если это нарушит баланс существующих пакетов. Но Закон не определяет понятие «общество, созданное в процессе приватизации». Потому не ясно, каких именно компаний касается упомянутое выше ограничение. Всех компаний, в которых приняло участие государство? Или только тех, что возникли в результате преобразования государственных предприятий?
____________________
* Федеральный закон от 21.12.01 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»
** Далее, говоря про госсобственность, будем подразумевать и муниципальную
 

Запрет касается только бывших госпредприятий 

Здравый смысл подсказывает, что общества, уставный капитал которых формируется денежными средствами, инвестируемыми государством, не являются «созданными в процессе приватизации». Ведь согласно статье 1 Закона о приватизации, приватизацией является возмездное отчуждение имущества, находящегося государственной или муниципальной собственности, в собственность физических и (или) юридических лиц. 

Но если речь идет о денежной оплате акций создаваемого АО, то воля государства направлена не на отчуждение государственной собственности. Речь идет о создании нового лица. Только это является достаточно весомым аргументом в пользу точки зрения, выгодной компаниям. К этому аргументу можно добавить и то, что с начала процесса приватизации, словосочетание «созданный в процессе приватизации» использовалось в неразрывной связке с «государственными и муниципальными предприятиями» и подразумевало исключительно создание общества в результате преобразования государственного предприятия. Вполне возможно, что авторы статьи 40 закона о приватизации применили сокращенный термин, находясь под влиянием именно такого его понимания. Никто в ту пору и подумать не мог, что государство будет не просить взаймы у частного бизнеса, а само выступать в качестве инвестора. Да и само по себе словосочетание «приватизация денег» звучит довольно странно и действительно режет слух. 

Выводя из-под действия Закона о приватизации ситуации, когда государство вносит денежные средства в уставный капитал АО, некоторые авторы приводят и такой аргумент. Отношения по внесению государством денег в уставный капитал акционерных обществ вообще не регулируются законодательством о приватизации. Это сфера действия бюджетного законодательства. А именно статьи 80 Бюджетного кодекса РФ, которая регулирует бюджетные инвестиции юридическим лицам. 

Аналогичной позиции придерживаются и судьи Верховного суда. В определении от 10.04.03 № 86-Г03-2 они признали ошибочным довод прокурора о том, что при отчуждении государственного имущества законодательство о приватизации обладает приоритетом и его нужно применять в любом случае. 

Запрет касается всех компаний с госучастием 

Несмотря на приведенные выше аргументы в поддержку точки зрения, выгодной компаниям, следует признать, что возможны не менее серьезные контраргументы.
Дело в том, что Бюджетный кодекс не регулирует гражданско-правовые отношения и, соответственно, не устанавливает правила деятельности государства, как участника хозяйственного оборота. Бюджетный кодекс, как указано в нем самом, регулирует отношения между субъектами бюджетных отношений в процессе формирования бюджетных доходов и расходов, а также государственных долгов. Кроме этого, в сферу действия бюджетного законодательства входят отношения по составлению бюджетов и контроля за их исполнением. Как видно из перечисленных выше сфер регулирования бюджетного законодательства, Бюджетный кодекс не регулирует статус и полномочия государственных органов, как равноправных участников гражданских правоотношений. 

Если говорить о способах отчуждения государственного имущества, то понятие приватизации не допускает возможности существования каких-либо иных способов. Ведь сама приватизация и есть тот единственный способ, с использованием которого государственное имущество может стать частным. Сама же приватизация уже может проводиться разными способами, исчерпывающий перечень которых приведен в статье 13 Закона о приватизации. 

Кроме того, было бы странно, если бы законодатель препятствовал уменьшению государственной доли в бывших госкомпаниях и одновременно безразлично бы относился к этому в компаниях, акции которых оплачены живыми государственными деньгами. Найти такому подходу какое-либо логическое или экономическое обоснование (не говоря уже о нормативном), пожалуй, не представляется возможным. 

Тезис о том, что понятие «приватизация денежных средств» звучит несколько странно, также не подтверждается с формальной точки зрения. Ведь статья 128 Гражданского кодекса РФ относит деньги к вещам (то есть к имуществу). При оплате уставного капитала государственные деньги переходят в собственность частной компании. А значит, нет никакого повода не применять здесь законодательство о приватизации. Тем более что одним из способов приватизации является внесение государственного и муниципального имущества в уставный капитал (подп. 9 п. 1 ст. 13 Закона о приватизации). Единственное, что требует дополнительного регулирования – это процедура такого внесения. Имеющийся в Законе инструментарий действительно нельзя применить к оплате уставного капитала денежными средствами. Заметим, что именно такая позиция находит поддержку в арбитражных судах (постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 05.12.06 № Ф04-7248/2006(27984-А81-13). 

Еще один интересный нюанс: под действие обсуждаемой нормы все-таки подпадают не все компании, в уставном капитале которых решило поучаствовать государство. На наш взгляд, этой участи могут избежать предприятия, в которые государство пришло через механизм дополнительной эмиссии акций. Ведь в статье 40 Закона о приватизации речь идет именно о «созданных в процессе приватизации» обществах. Поэтому если на момент получение государственных денег общество уже существовало, запрет на уменьшение госпакета акций на них с формальной точки зрения не распространяется. 

Что делать с неопределенностью 

Как видите, единая позиция (даже на уровне судебных инстанций) по дискуссионному вопросу отсутствует. Однако в условиях активного участия государства в хозяйственной жизни, подобные проблемы нормативного регулирования весьма вероятно приведут к принятию поправок к закону о приватизации, которые снимут имеющееся противоречие. И если принять во внимание тенденции развития инвестиционной активности государства и механизмов государственно-частного партнерства, можно ожидать что противоречие будет разрешено в пользу усиления защиты интересов государства. 

Поэтому всем, кто участвует в корпоративных отношениях с участием государства, можно порекомендовать в таких условиях быть максимально осторожными. Планируя изменения в структуре акционерного капитала, вряд ли стоит полностью полагаться лишь на то, что приватизация денег – это бессмыслица. Судебная практика, да и само законодательства в любой момент могут измениться.