Комментарии экспертов

С начала этого года вступил в силу Федеральный закон № 315 «О саморегулируемых организациях». Прокомментировать ситуацию мы попросили вице-президента Союза транспортников России Валерия Шайкина.

Валерий Исаакович, как Вы оцениваете новый закон? Насколько он значим и своевременен?

-  Закон о саморегулируемых орга­низациях (СРО) представляет собой еще один инструмент для решения задач объединенного бизнеса, на­правленный на реализацию государс­твенной политики по защите интере­сов субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности. Его принятие, думаю, можно рассмат­ривать как очередной шаг по опти­мизаций отношений между произво­дителями, государством и обществом путем введения стандартов пред­принимательской деятельности и де­ловой этики. При этом усиливается ответственность бизнеса перед пот­ребителями и снижаются бюджетные затраты, связанные с государствен­ным регулированием деятельности участников СРО.

Закон дает правовую базу для со­здания саморегулируемых органи­заций в различных сферах предпри­нимательской и профессиональной деятельности, что, s свою очередь, должно улучшить климат в конкретной области рынка. 3 тех сферах коммер­ческих отношений, где присутствие государственного элемента является излишним и неэффективным, егп мо­гут заменить нормы и правила саморе­гулируемых сообществ. Формируемы* самими участниками рынка, объеди­ненными в СРО, правила и нормы раз­вивают и дополняют нормы государс­твенного регулирования. При это;-система саморегулирования вполч* способна справиться с задачами обес­печения добросовестной конкурен­ции на рынке н защиты интересов пот­ребителей. И транспорт как раз ноже" стать благоприятной почвой для раз­вития саморегулируемых организа­ций. Этому способствовала бы разра­ботка концепции сяморегулировани? в транспортном комплексе.

Какие положения закона Вы бы выделили ком основополагающие?

Прежде всего документ уста­ навливает правовые основы для деятельности саморегулируемых организаций, представляющих собой специальный институт профессио­ нального общественного регулиро­вания, объединяющий лиц, занима­ющихся предпринимательской или иной профессиональной деятельнос­тью. В соответствии с законом неком­мерческая организация приобретает статус саморегулируемой с даты вне­сения сведений о ней в Государственный реестр. Также в законе содержит­ся определение и квалифицирующие признаки СРО, устанавливается поря­док ее создания и деятельности, по­рядок взаимоотношений между са­морегулируемой организацией и ее членами, а также между ней и органами государственной власти и местно­го самоуправления.

Функция регулирования выражает­ся в разработке и установлении обя­зательных для выполнения всеми членами внутренних правил, стандартов деятельности и   профессиональной этики. Согласно закону организация также   контролирует   деятельность своих членов на предмет соблюдения законодательства   и установленных правил, рассматривает жалобы на их действия.

ТОЧКА ЗРЕНИЯ:

Георгий Давыдов, президент Национальной ассоциации транспортников:

Закон я внимательно не читал  сипу того, что oн пoкa нe актуален для нашей сферы де­ятельности. Однако идеологию его понимаю, видел вариант за­конопроекта перед вторым чте­нием. Безусловно, его необходимо развивать и формировать правоприменительную практи­ку. Нет сомнений в том, что  бизнес нуждается в лоббировании своих интересов в процессе нор­мативно-правовой работы, но в какой мере будет способство­вать этому вступивший в силу закон, пока все же не ясно.

Внесены ли какие-либо изменения в систему отчетности саморе­гулируемой организации?

- Законом определен объем рас­крытия информации для публичного использования и для целей государс­твенного регулирования. При   необходимости отраслевыми законами в регулируемых сферах могут быть ус­тановлены дополнительные требова­ния по раскрытию информации. Если СРО ее не раскрывает, то она может быть лишена этого статуса. Как пра­вило, организация раскрывает соот­ветствующую информацию исходя из баланса интересов между потребнтелем и производителем услуг.

На вопрос о том, как финансирует­ся выполнение государственно-зна­чимых функций саморегулируемыми организациями, позволяет ответить зарубежная практика.  Так, типично, что независимые органы администра­тивной власти за рубежом финанси­руются государством, то есть эти рас­ходы включаются в государственный бюджет. Соответственно государство получает право строгого контроля за расходованием своих средств. Пуб­личная отчетность - основное условие государственного финансирования. И сама деятельность независимых ор­ганов должна быть не только публич­на, но и тесно связана с гражданами и общественностью. Немалая часть их функции носит информационный ха­рактер. Возможно, было бы полезно передать им сбор и обобщение инфор­мации об объектах регулирования, ко­торая понадобится для осуществле­ния государственного управления.

-    Насколько эффективным, с Ва­шей точки зрения, является такой инструмент, как создание фонда взаимопомощи членам саморегулируемой организации?

-  В законе определены принципы несения ответственности членами СРО по своим обязательствам перед потребителями и остальными участ­никами. В частности, предусматрива­ется страхование каждым участником своей гражданско-правовой ответс­твенности перед потребителями про­изводимой продукции (работ, услуг) на взаимной основе путем объедине­ния необходимых для этого средств в обществе взаимного страхования, в котором участвуют все члены дан­-
ной саморегулируемой организации. Они могут также формировать ком­пенсационный (гарантийный) фонд или имущество общества взаимного страхования для финансового обес­печения ответственности по возме­щению убытков, причиненных ее пле­нами при осуществлении ими своей  деятельности.

На члена СРО накладываются до­полнительные обязанности по мате­риальной ответственности перед пот­ребителем, которому нанесен ущерб. Вместе с тем члены, работающие под эгидой этой организации, получают конкурентное преимущество перед теми, кто не состоит ни в каких организациях. То есть если виноват про­изводитель, то включается страхо­вой механизм- И пусть небольшое, но потребитель получает возмещение по аналогии с ОСАГО, в условиях, когда существует значительное количество производителей, у которых собствен­ного капитала компании не хватает, чтобы ответить по какому-то матери­альному иску.

Поэтому вводятся принципиально новые механизмы управления качест­вом, которые фактически работают в интересах потребителей и общества. Те предприниматели, которые не хотят идентифицироваться в общественном сознании с недобросовестными про­изводителями, готовы будут ответить по материальным искам, но за эго по­лучить конкурентное преимущество.

- Как, по Вашему мнению, должна строиться работа по взаимодейс­твию саморегулируемых организа­ций и государственных структур после вступления закона в силу?

- Важнейшей функцией саморегу­лируемой организации является защи­та интересов предпринимателей в их отношениях с государством. При воз­никновении любых конфликтов и спо­ров между федеральным (региональ­ным) органом исполнительной власти и участником саморегулируемой ор­ганизации противостоять государству от имени данного участника будет СРО, что переводит процесс разбиратель­ства конфликта в качественно иную плоскость. Индивидуальное противо­стояние предпринимателей государс­тву заменяется коллективным.

ТОЧКА ЗРЕНИЯ:

Станислав Швагерус, генеральный директор НО «Саморегулируемая ассоциация автомобильных перевозчиков»:

Закон позволит создать и внедрить механизмы страхова­ния гражданской ответственности субъектов предпринимательской деятельности на автомобильной транспорте, привлечь малый и средний биз­нес к построению гражданского общества в России и обществен­но-политической деятельнос­ти, а также создать условия для использования автомобильного транспорта как эффективного инструмента социально-экономического развития страны. Необходимо сказать, что для. реализации Федерального зако­на «О саморегулируемых орга­низациях» в автотранспортном комплексе требуется активная законодательная поддержка, привлечение внебюджетных средств. координация действий как различных ветвей и уровней власти так и бизнеса, а также просветительско-пропагандистская работа.

- Вы упомянули, что транспорт­ный комплекс может стать благо­приятной почвой для создания СРО. А насколько транспортное сооб­щество сегодня готово к этому?

- Саморегулируемая организация действенный механизм, который мо­жет быть полезен для создания циви­лизованного рынка транспортных и логистических услуг. Так, например, вопросы транспортно-экспедиционной деятельности после администра­тивной реформы 2004 года не отнесены ни к одному министерству или ведомству Российской Федерации. Это касается в целом всех предпри­ятий, работающих на рынке логисти­ческих услуг. Некоммерческим организациям в сфере транспорта и логистики (объ­единениям, союзам, ассоциациям), со­зданным по профессиональному при­знаку, нужно определиться, следует ли им воспользоваться возможностью перерегистрироваться в саморегули­руемые. Например, много говорилось о необходимости лицензирования транспортно-экспедиционной де­ятельности, грузоперевозок автомо­бильным транспортом. Своеобразным  замещением лицензирования могло бы стать членство в СРО, однако оно является обязательным только в пре­дусмотренных законом случаях.

У транспортников еще есть вре­мя для уточнения учредительных до­кументов в соответствии с требова­ниями нового законодательства: СРО предоставляется льготный период продолжительностью до 4 месяцев с момента вступления в силу закона, до истечения которого санкции к органи­заниям применяться не будут.

- В таком случае как а целом пов­лияло введение закона на транспор­тную отрасль?

- Сейчас идет осмысление нового правового механизма, что он дает для существующих отраслевых объедине­ний в условиях нормативного регули­рования уставами видов транспорта, многочисленными подзаконными ак­тами, а также лицензирования транс­портной деятельности. Известно, что ряд транспортных союзов и ассоциа­ций настойчиво поднимали вопрос о передаче им отдельных функций Мин­транса России в целях углубления совместного взаимодействия в сфере нормотворческой деятельности, ли­цензирования, формирования госу­дарственной политики в области развития видов транспорта. Например, по мнению моряков, можно было бы пе­редать им выдачу разрешения на пе­ревозку, буксировку в каботаже суда­ми под иностранным флагом.

В целом вопрос передачи функций союзам и ассоциациям требует госу­дарственного решения с одновремен­ной компенсацией бизнесу дополни­тельных затрат. Однако министерства не спешат добровольно передавать свои функции. Комментируя подобно­го рода коллизии, разработчики зако­на отмечают, что саморегулирование не является функцией государства и по реестру ничего никому не пере­дается. Другое дело, что СРО распо­лагает возможностью не исполнять мешающую развитию бизнеса норму, содержащуюся в том или ином норма­тивном акте отдельных министерств и ведомств, отстаивая свои интересы в судебных органах.

- Применим ли, по Вашему мне­нию, обсуждаемый закон непосредс­твенно в сфере железнодорожного транспорта?

- С точки зрения эксплуатации и распоряжения инфраструктурой, я думаю, говорить о применении за­кона пока рано, здесь достаточно успешно действует имеющееся за­конодательство, в частности Ус­тав железнодорожного транспорта, многочисленные подзаконные акты, правила перевозки и т. д. А вот для потребителей услуг данного вида транспорта, я имею в виду операто ров, экспедиторов, работающих пре­имущественно на железной доро­ге, и огромного отряда организаций промышленного железнодорожного транспорта, закон может оказаться очень полезным. Если говорить кон­кретно об экспедиторах, то для них закон - это вообще осознанная необ­ходимость. Владельцы подвижного состава, на мой взгляд, также могли бы внимательно изучить те возмож­ности, которые дает новый закон.

Однако прежде всего закон важен для ППЖ7, которые, по сути, пред­ставляют собой экспедиторов, рабо­тающих на так называемой послед­ней миле. Это огромное хозяйство, аналогов ему нет в мировой прак­тике, Вся сеть промышленного же­лезнодорожного транспорта скла­дывалась в советское время, когда порядка 75% предприятий работали на оборону. И в ситуации, когда кор­мы, касающиеся его регулирования, не получили законодательного офор­мления в виде отдельных правовых актов, мне представляется, что кон­солидация предприятий, работаю­щих в данной сфере, могла бы при­нести свои плоды.

- А как насчет того, что ОАО «РЖД» стало бы членом саморегу­лируемой организации?

- Боюсь, что никак, потому что ком­пания по всем прописным законам от­носится к сегменту естественных мо­нополий и основные параметры ее работы регулируются соответствую­щим законодательством, антимоно­польным комитетом, да и ФСТ держит все под строгим контролем. Таким об­разом, когда организация занимает супермонопольное положение, неко­го поставить рядом. Ведь компании, желающие стать саморегулируемыми, не должны занимать более 30-35% рынка и иметь явного доминирования, чего не скажешь о РЖД.

-   Как изменилась ситуация после начала действия закона в области техрегулирования?

-    Согласно ФЗ от 27 декабря 2002 года № 184 «О техническом регулировании», саморегулируемые организации наряду с органа­ми власти, научными организация­ми, общественными объединениями предпринимателей и потребителей могут участвовать в экспертизе про­ектов технических регламентов, представители СРО могут входить в состав технических комитетов по стандартизации. Данный закон позволяет организациям самостоятельно разрабатывать и утверж­дать стандарты для совершенствования производства и обеспечения качества продукции, выполнения работ, оказания услуг, а также для распространения  и  использования полученных в различных областях знаний результатов исследований, измерений и разработок.

Таким образом, одной из основных идей закона о техрегулировании яв­ляется передача контроля качества производимых товаров, работ и услуг СРО, а также отмена обязательности государственных стандартов произ­водства. Государство контролирует только соблюдение основных пра­вил, описанных в технических регла­ментах, которые принимаются в виде федеральных законов, постановле­ний Правительства РФ и указов Пре­зидента РФ.

Ожидается, что в соответствии с законом саморегулируемые органи­зации снимут с государства и воз­ложат на себя ответственность по стандартизации и нормированию от­дельных направлений. Российский бизнес уже давно проявляет себя как субъект международной деятельнос­ти, поэтому его взаимоотношения с государством очень быстро меняют­ся и строятся по-новому. Однако за­кон в принципе не может охватить все особенности областей предпринима­тельства и потому носит лишь общий, так сказать, рамочный характер. При этом его положения применительно к тем или иным отраслям функцио­нирования СРО, как представляется, должны быть конкретизированы и до­полнены кормами специальных зако­нов, регламентирующих конкретный вид деятельности. Если принципы функционирования саморегулируе­мых организаций будут сформирова­ны для каждой отрасли в отдельнос­ти, то они станут непосредственными участниками данного рынка и будут знать его досконально в отличие от государства, которое проводит вне­шнее регулирование, часто не вни­кая е технологические и техничес­кие тонкости предприятий. Лоббируя интересы своих участников в тарифообразовании и техническом регу­лировании, СРО возьмут на себя обя­зательства перед государством и обществом обеспечить цивилизован­ную конкуренцию в своем сегменте рынка, не допуская возможности пре­доставления некачественной продук­ции (работ, услуг) всеми предприятиями, входящими в состав данной организации, посредством соблю­дения определенных правил и стан­дартов, разработанных СРО. Отсюда и более высокие требования таких ор­ганизаций к своим участникам.

ТОЧКА ЗРЕНИЯ:

Владимир Прозоровский, первый вице-президент НО «Союзгрузпромтранс»:

«Я довольно спокойно отношусь к данному закону. Большинство ассоциаций считают,  что он – не для них, и я, пожалуй, соглашусь с ними. Есть непонимание его сути – многие, в том числе и наша ассоциация, не видят его применения на практике. Думаю, он нам ничего не дает. Действительно, некоторые организации называют себя «саморегулируемыми», но подпадают ли они действительно под действие закона – большой вопрос.

- Оправдываются ли опасения,связанные с техническими нормами,которые у разных ассоциаций мо­гут расходиться?

- Саморегулируемые организа­ции, которые сегодня представлены различными  союзами и ассоциациями, готовят и обсуждают стандар­ты и правила предпринимательской или профессиональной деятельности, обязательные для выполнения всеми их членами.

Участие в саморегулируемых ор­ганизациях является добровольным, если иное не предусмотрено феде­ральными законами. Таким образом, СРО не имеют возможности контроли­ровать качество деятельности субъ­ектов, не входящих в их состав.

Другое дело, что крупнейшим про­изводителям продукции (работ,услуг) далеко небезразлично, какие нормы будут заложены в тот или иной рег­ламент, поскольку это может сущест­венно повлиять на стоимость конеч­ной продукции и, соответственно, на ее конкурентоспособность. Поэтому нельзя  исключать  возможность  создания СРО доминирующими в конк­ретном сегменте рынка компаниями либо установления контроля над уже существующим союзом или ассоциа­цией, после чего от имени этой «саморегулируемой» организации будет го­товиться тот стандарт, который нужен определенным бизнесменам.

Появление демократичных и неза­висимых компаний, отражающих ин­тересы большинства своих членов, требует времени. Известно, что боль­шинство существующих отраслевых союзов и ассоциаций весьма ограни­чены в финансах и, чтобы выжить, та­кие структуры не слишком разборчи­вы при приеме в свои ряды. Так вот, существует опасность, что в стране, которая не имеет укоренившихся тра­диций в области самоорганизации бизнеса, союзы (ассоциации) превра­тятся в зависимые структуры, но не от мнения большинства своих членов, а от своих заказчиков - представите­лей крупного капитала.

- Появилась ли система правил и стандартов деловой практики, В также такие процедуры, как мо­ниторинг соблюдения этих правил, применение системы санкций за их нарушение и внесудебное решение споров?

- Саморегулируемая организация призвана создавать отраслевые стан­дарты деятельности, полностью соот­ветствующие законодательным импе­ративам, а иногда и превышающие их. Таким образом, она выполняет рыночно-регулятивную функцию, способс­твуя повышению  качества  деятельности лиц, являющихся членами таких организаций. Кроме того, одной из важных функций СРО является функция посредника при разрешении споров между членами данной организации, а также между ними и потребителями их продукции и услуг. Реализация этих общих положений в транспортной сфе­ре только начинается.

- Какие, по Вашему мнению, важ­ные аспекты не нашли отражения в новом законе?

- Более подробно следовало бы детализировать регулирование вза­имоотношений государства с такими организациями. Впрочем, исходя из специфики различных видов предпри­нимательской и профессиональной деятельности на отдельных рынках, в том числе в сфере услуг, особенности объединения различных групп предпринимателей и лиц, осуществляю­щих профессиональную деятельность, в саморегулируемые организации мо­гут устанавливаться иными законо­дательными актами. Это, в частности, касается особенностей определения состава и содержания обязательных признаков некоммерческих организа­ций с цепью признания их саморегулируемыми.

- В таком случае, какие положе­ния Вы бы добавили?

- Возможно, описал бы порядок делегирования обсуждаемым орга­низациям государственных функ­ций. Однако сначала нужно накопить и обобщить правоприменительную практику и уже на ее основе готовить аргументированные поправки - как в данный закон, так и в смежное зако­нодательство. Например, в феврале этого года на круглом столе на тему «Новое законодательство о саморе­гулируемых организациях», органи­зованном Российским союзом про­мышленников и предпринимателей (РСПП) для обсуждения вступившего в силу закона, отмечалась целесооб­разность внесения в налоговое зако­нодательство поправок, освобожда­ющих от налогообложения целевые платежи членов саморегулируемых организаций для формирования ком­пенсационных фондов.

Важной задачей является форму­лирование и законодательное за­крепление «системы профессиональ­ной ответственности» отдельных категорий работников саморегулируемой организации в целях расши­рения прав по защите своих членов в судебной процессе. Это, безуслов­но, актуально при рассмотрении дел в арбитражных судах в случаях, ког­да член СРО привлекается к админис­тративной ответственности и органи­зация могла бы выступить в качестве третьего лица, а также когда уполно­моченные органы государственной власти осуществляют контрольные мероприятия в организациях - чле­нах СРО, что существенным образом могло бы повысить эффективность таких действий. В целом принятие закона - это только первый этап, пос­ле которого необходимо его дораба­тывать и совершенствовать.

- Как, на Ваш взгляд, будет развиваться ситуация в дальнейшем?

- Законодательное обеспечение саморегулирования в Российской Федерации постепенно становится приоритетным направлением в зако­нотворческой деятельности. Его даль­нейшее развитие будет идти по пути регламентации деятельности саморе­гулируемых организаций в отдельных отраслях специальными законами, применения принципа обязательного членства только при полной замене лицензирования на саморегулирование в отношении видов профессиональ­ной деятельности, носящих публич­но-правовой характер. В соответс­твующих нормативно-правовых актах следует установить более четкий по­рядок осуществления контроля со стороны государства за деятельнос­тью организации, а также регламенти­ровать порядок раскрытия информа­ции о своей деятельности.

Что касается развития СРО и пере­дачи части профильных отраслевых функций транспортному бизнес-со­обществу, то это вопрос времени и конструктивной позиции со стороны Минтранса, ФТС, ФАС и других заин­тересованных федеральных органов власти.

ТОЧКА ЗРЕНИЯ:

Довран Гарагозов, адвокат, старший юрист департамента инфраструктурных и транспортных проектов адвокатского бюро «Вегас-Лекс» :

«На наш взгляд, закон име­ет ряд недостатков и пробелов. Одним из них является установ­ление исчерпывающего перечня вопросов, отнесенных к полно­мочиям общего собрания членов саморегулируемой организации. В их числе, например, отсутству­ет вопрос утверждения стандар­тов и правил саморегулируемой организации. Данный вопрос от­несен к компетенций коллегиаль­ного органа управления СРО. Тем не менее, остается неясным, будут ли учтены при утверждении стан­дартов и правил мнения и интере­сы всех членов организации. Это может стать одним из спорных мо­ментов, которые при самом песси­мистическом прогнозе приведут к конфликту внутри самой саморе­гулируемой организации. К числу недостатков также сле­дует отнести императивную норму закона об обязательном вхож­дении в состав коллегиального органа независимых членов. Неяс­но, должны ли они иметь какое-то отношение к профессиональной сфере деятельности, в рамках ко­торой и создается саморегулируе­мая организация, или нет.

В законе недостаточно полно от­ражены вопросы взаимодействия органов государственной власти и саморегулируемых организаций. В частности, не прописан меха­низм обратной связи при осущест­влении органом государственной власти нормотворческой деятель­ности, но сам факт того, что теперь СРО имеет возможность участво­вать в такой деятельности, - это, безусловно, шаг вперед. Интерес­но также и то, что закон, по сути, не запрещает двойное регулиро­вание, мы считаем это существен­ным упущением.