Комментарии экспертов

В конце мая в Москве по инициативе подкомитета по развитию государственно-частного партнерства Комитета Госдумы по экономической политике и предпринимательству был проведен "круглый стол" на тему "Состояние государственно-частного партнерства в экономике РФ и совершенствование его законодательной базы". Редакция попросила ответить на ряд вопросов, связанных с проблематикой государственно-частного партнерства, модератора мероприятия, председателя подкомитета Госдумы по развитию ГЧП Хафиза САЛИХОВА.

- Одним из основных моментов, связанных с дальнейшим развитием взаимоотношений между государством и бизнесом, многие участники "круглого стола" отмечали необходимость совершенствования Закона "О концессионных соглашениях". На ваш взгляд, с чем это связано?

- Интерес к модернизации этого закона вовсе не случаен. Концессионные соглашения - это фундамент развития партнерских отношений между государством и бизнесом, и в основном этот фундамент уже сформирован. Однако в целом внедрение Федерального закона о концессиях за прошедшие с момента его принятия почти три года идет недостаточными темпами, что, обственно, и обусловило наиболее острую дискуссию по этому поводу на "круглом столе". В практической плоскости этой дискуссии очень показателен был доклад Игоря Мартышко, зампредседателя комитета по инвестиционным и стратегическим проектам правительства Санкт-Петербурга. В начале 2000-х годов городское правительство определило приоритетным принцип развития кластерной экономики города. Но поскольку соответствующая праворегулирующая база на тот момент отсутствовала, то в 2004 году властями города был разработан законопроект о государственно-частном партнерстве. Однако принять его на тот момент не позволило наличие пробелов по этому вопросу в российском законодательстве, а проект Федерального закона о концессиях тогда еще только проходил законодательную процедуру...

- Какой же выход нашли питерские законодатели?

- Выход тогда был один - дождаться принятия Закона "О концессионных соглашениях". И как только он был утвержден в 2005 году, власти города вновь вернулись к рассмотрению законопроекта о ГЧП. Концессионный закон позволил закрыть ряд пробелов в законодательстве, что, в свою очередь, способствовало принятию в 2006 году Законодательным Собранием города закона "Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах". Этот закон определяет, что целями участия города в этих партнерствах является реализация социально значимых проектов, обеспечение эффективности использования имущества города, а также повышение качества товаров и услуг, предоставляемых жителям северной столицы.

И конечно, как отметил в докладе Игорь Мартышко, питерский закон о ГЧП не мог бы состояться без Федерального закона о концессиях, и по своей сути он как бы и является продолжением, развитием концессионного закона. Добавлю, что в ряде регионов действуют такие законы, как "Об основах государственно-частного партнерства в Томской области", липецкий областной закон "Об особых экономических зонах регионального уровня", мурманский "О зонах экономического роста (развития)", а также "О локальных зонах экономического развития в Курганской области". Но на сегодняшний день этого небольшого законодательного поля уже явно недостаточно для дальнейшего развития механизма государственно-частного партнерства.

- Некоторые участники "круглого стола" предлагали своего рода альтернативный вариант - не разрабатывать федеральный закон о ГЧП, а использовать накопленный опыт применения в механизме ГЧП Гражданского кодекса, ряда положений Налогового и Бюджетного кодексов. Насколько оправдан подобный подход?

- На каком-то этапе, возможно, и оправдан. И тому приводились убедительные на первый взгляд примеры. В частности, как ни странно, опять-таки питерского представителя Ольги Ревзиной, которая считает Гражданский кодекс сам по себе, даже вне зависимости от Федерального концессионного закона, достаточным регулятором вопросов государственно-частного партнерства. Используя на его основе две формы структурирования проектов ГЧП, а именно капитализацию - ввод частного инвестора в проект и договорную форму, в основе которой лежит проектное соглашение, можно обойтись существующими кодексами. Эту точку зрения поддержали ряд участников, в том числе Наталья Игнатюк из Института законодательства и сравнительного правоведения. Да, профессиональный юрист может любой закон повернуть в свою пользу, но, согласитесь, в нашей стране далеко не все юристы. Хотя их коллега, управляющий партнер юридической фирмы "Вегас Лекс" Альберт Еганян, считает, что проблема применения механизма ГЧП лежит на поверхности и без наличия внятной концепции и методологической основы вряд ли получит свое развитие. Он обратил внимание на разное понимание разными министерствами и ведомствами самого понятия ГЧП: у Минтранса оно одно, у Минрегионразвития - другое, у Минпрома - третье. В итоге каждое из них предъявляет к конкретному проекту разные требования, и если их все учесть, то от базовой идеи проекта практически ничего не остается...

- В таком случае, может, вообще нет необходимости разрабатывать закон о ГЧП, поскольку априори будет невозможно учесть все возможные взгляды и подходы к реализации механизма государственно-частного партнерства?

- Звучала и такая точка зрения. Представитель Европейского банка реконструкции и развития Алексей Зверев считает термин ГЧП не правовым, а концептуальным, стратегическим, и именно последним двум понятиям нужно дать строгую юридическую государственную оценку. Ссылаясь на свой многолетний опыт консультирования правительств ряда стран по вопросам ГЧП, он приводит в качестве подхода к вопросу ГЧП решение Евросоюза не принимать специального закона в этой области, поскольку эти отношения регулируются в конкретных юрисдикциях правом каждой конкретной страны. Думаю, зарубежный опыт решения вопросов ГЧП нашей стране, безусловно, необходимо взять на вооружение, в нем эмпирическим путем найдены достаточно разумные подходы к целому ряду правовых и организационных коллизий. Но что нам делать с нашей российской матрицей рисков, о которой говорил директор Института региональной политики Булат Столяров? В нашей стране, считает он, десятки регионов, готовых к самостоятельной активной инвестиционной политике, к запуску своих региональных инвестиционных фондов, но федеральный закон фактически это им запрещает. В ответ они пытаются организовать на своих территориях всякого рода квазиэкономические зоны, не имеющие для инвесторов внятного и комфортного тарифного и налогового регулирования и порождающие, в свою очередь, законодательные риски как для частных инвесторов, так и для самой администрации края или области. Любой значимый инвестиционный проект в формате ГЧП затрагивает интересы целого ряда законодательств: бюджетного, налогового, градостроительного, земельного, они налагаются на инжиниринговые риски, когда от начальной стадии проектирования до окончательной стоимость проекта возрастает в два-три, а то и больше раз. Верхний слой этого "бутерброда" - плохое управленческое качество государственного аппарата. По расчетам Булата Столярова, в настоящее время в стране структурировано инвестиционных проектов на сумму 150 миллиардов долларов - это 15 процентов ВВП, имеющих тот или иной статус господдержки или одобрения. И без внятных правил игры нам этот потенциал, при всем желании, просто не освоить.

- Какие же конкретно предлагаются решения для совершенствования законодательной базы государственно-частного партнерства, исходя из "универсальности" Закона "О концессионных соглашениях" и ввиду неопределенности пока судьбы закона о ГЧП?

- Считаю, что принятие закона о ГЧП - вопрос времени. Параллельно с разработкой этого законопроекта на рассмотрение Госдумы был предложен ряд нововведений в существующий концессионный закон. Напомню, что в декабре прошлого года в него были внесены первые поправки. 28 мая Госдума рассмотрела и приняла во втором чтении пакет предложений, которые предусматривают несколько важных новаций. Во-первых, закрепляется безоговорочное право собственности концессионера на созданное им в результате выполнения соглашения имущество. Во-вторых, отбор концессионера будет происходить не только на оценке количественного, но и качественного показателя. Одна из важных законодательных инициатив - порядок установления тарифов на работы или услуги концессионера на период действия соглашения. Теперь для концессионеров, тарифы на услуги которых регулируются государством, в частности это касается сферы ЖКХ и энергетики, Федеральная тарифная служба будет устанавливать тарифы с учетом определенных концессионным соглашением объема и сроков осуществления инвестиций концессионера в создание и/или реконструкцию объекта концессионного соглашения. Эти же инвесторы могут быть освобождены от концессионной платы. То есть при таком раскладе инвесторы будут уверены, что, во-первых, их расходы окупятся, а во-вторых, что государство не будет душить их тарифной политикой. Также не менее важно, что поправки касаются и Налогового кодекса, устраняются правовые коллизии по НДС, по налогу на прибыль...

- Все эти предложения важны, но закроют ли они все накопившиеся юридические вопросы, которые вполне определенно должны затрагивать и совершенствование механизма ГЧП?

- На самом деле проект федерального закона о внесении дополнений и изменений в существующий концессионный закон более обширен, и могу озвучить еще несколько существенных положений. Так, проектом уточняются права концессионера, в том числе в отношении имущества, созданного или приобретенного концессионером и не относящегося к объекту концессионного соглашения; усовершенствован механизм принятия решений о заключении концессионных соглашений - четко определено содержание решения концедента, состава конкурсной документации; уточняется конкурсная процедура с одновременным расширением полномочий конкурсной комиссии; введены нормы о возможности предоставления прав пользования лесным участком, водным объектом, участком недр, необходимым для строительства и эксплуатации объекта соглашения, не связанного с добычей полезных ископаемых; вводится норма о том, что все договоры, предусматривающие переход прав владения и пользования в отношении государственного или муниципального имущества, должны заключаться на основе результатов конкурса или аукциона.

- Какие вы могли бы привести конкретные примеры разработки и реализации проектов, которые предусматривают использование механизма государственно-частного партнерства через инструмент концессионных соглашений?

- В настоящее время в Российской Федерации готовится к реализации целый ряд подобных проектов. Назову некоторые из них - это автомобильная дорога "Западный скоростной диаметр", Орловский тоннель под р. Невой в Санкт-Петербурге, проект модернизации системы теплоснабжения в г. Калининграде, строительство Южной трансрегиональной водной системы, направленной на улучшение водоснабжения Астраханской и Волгоградской областей, Республики Калмыкия и Ставропольского края; строительство скоростной автомобильной магистрали Москва - Санкт-Петербург (участок 15- 58-й км); строительство нового выхода на МКАД федеральной автодороги М-1 "Беларусь".

- Принимая во внимание важность решения накопившихся проблем и вопросов, связанных с развитием ГЧП в экономике России, его значимость как одного из первостепенных условий успешного решения задач экономического роста страны, какие основные рекомендации приняты по итогам работы "круглого стола"?

- Во-первых, в целях координации и объединения усилий депутатов профильных комитетов Госдумы и бизнес-сообщества в этом направлении рекомендовано образовать Экспертный совет при Госдуме по развитию государственно-частного партнерства. Во-вторых, рекомендовано определить состав приоритетных законодательных актов, направленных на совершенствование взаимодействия науки и бизнеса, регулирования деятельности научных фондов, обеспечение развития инновационной инфраструктуры, а также создание режима налоговых преференций малому наукоемкому бизнесу. И в-третьих, участники признали целесообразным рекомендовать Госдуме разработать и принять Федеральный закон "О государственно-частном партнерстве в Российской Федерации".

Что касается рекомендаций Правительству, то в краткой форме они сложились в пять основных положений:

Первое. Осуществить разработку Концепции развития ГЧП в Российской Федерации с "закладкой" эффективных мер по развитию ГЧП в плане стратегического развития страны на период до 2020 года.

Второе. Разработать и осуществить комплекс мер, направленных на координацию федеральных и региональных органов власти по развитию программ ГЧП.

Третье. Прописать меры, связанные с предоставлением возможности субъектам РФ распространить опыт Инвестиционного фонда РФ на региональные инвестфонды.

Четвертое. Рассмотреть возможности закрепления механизмов использования средств Инвестиционного фонда РФ в специальном федеральном законе.

Пятое. Дать оценку накопленному опыту по развитию ГЧП в Санкт-Петербурге, с целью его возможной рекомендации к распространению на регионы РФ.