июля
2009
Госкомпания "Беда России"
Государство собиралось рационализировать траты на автодороги, а вместо этого создает монстра, который займется сбором дани с автомобилистов и придорожного сервиса
Закон о создании госкомпании «Российские автомобильные дороги» президент Дмитрий Медведев подписал в конце прошлой недели. Важность события подчеркнула показанная по ТВ встреча президента с министром транспорта Игорем Левитиным, который доложил, как новая компания привлечет деньги, – в том числе у частных инвесторов, – которых только и не хватало, чтобы победить старую русскую беду. Медведев согласился: «Сейчас он [закон] нужнее даже, чем год назад. Потому что год назад у нас были более серьёзные бюджетные возможности».
О создании госкомпании Медведев объявил почти полтора года назад. Тогда привлечение дополнительных средств было второстепенной целью. Компания нужна была (как и созданные в последние годы госкорпорации), чтобы попытаться управлять огромными кусками госсобственности и бюджетных денег. Чиновники сетовали, что 1 км новой дороги обходится у нас очень дорого, а качество ремонта – просто ни в какие ворота. Госкомпании сразу предполагалось передать функции госзаказчика и координатора дорожного строительства, и отдать в доверительное управление федеральные дороги.
Образец такой организации – госкорпорация «Фонд содействия развитию ЖКХ». Разница между госорганом и госкорпорацией понятна уже с главной страницы сайта фонда, украшенной рисунками не самого дешевого московского художника Андрея Бильжо про ЖКХ и тремя роликами, рассказывающими о работе организации.
ПЛАТНЫЕ ДОРОГИ
Собственно, привлечение частных денег никак не может быть целью создания госкомпании. Для этого есть другие механизмы – концессии, государственно-частное партнерство (ГЧП). Буквально в день встречи Медведева с Левитиным было заключено концессионное соглашение: ОАО «Главная дорога» построит выход на МКАД с дороги М1 «Беларусь» в обход Одинцово. Дорога будет платной.
Другим странам удается запускать концессии без всяких госкомпаний. Но Россия как всегда выбирает особую дорогу. И на ней, как обычно, будет раздолье для чиновников и прочих государевых людей.
У «Росавтодора» будет право передавать дороги в концессии от имени государства и контролировать исполнение концессионных договоров. Проводить отбор претендентов на концессию тоже будет госкомпания, ей же придется выплачивать концессионеру компенсацию, если трафик в процессе эксплуатации платной дороги не достигнет запланированной величины.
Действовать от имени государства «Росавтодор» сможет и при изъятии земель, нужных ему для строительства дорог, и при установлении сервитутов на земельные участки, нужные для строительства дорог и придорожных объектов. При этом порядок определения платы за сервитут устанавливает наблюдательный совет «Росавтодора».
Все федеральные дороги, передаваемые правительством в доверительное управление «Росавтодора», будут либо частично, либо полностью платными.
Проектов вроде дороги в обход Одинцово у «Росавтодора» должно быть много. Раньше платными можно было сделать только новые или реконструированные дороги. Теперь – любые, включая те, что построены на средства бюджета. Нужно только решение госоргана, которому подведомственна дорога (правительство, региональная администрация или муниципалитет).
Бесплатная альтернатива не должна была быть длиннее платного пути более чем втрое. Этот принцип установлен законом об автомобильных дорогах. Но о качестве бесплатной альтернативы в нем ничего не говорится. Кроме того, в статьи этого закона, посвященные платным дорогам и альтернативному (бесплатному) проезду внесены многочисленные правки, разрешающие делать платными отдельные участки дорог.
Автомобилисты и так платят в бюджет гигантские деньги, поэтому дороги должны быть бесплатными, уверен Вячеслав Лысаков, лидер движения автомобилистов «Свобода выбора». А концентрация «Росавтодора» на платных дорогах приведет к тому, что остальные окажутся в еще большем запустении, чем сейчас, опасается он.
Минтранс рассчитывает, что платные дороги смогут оттянуть на себя до 30% трафика.
СМЫСЛ ВЫЯВИТЬ НЕВОЗМОЖНО
Возможности привлечения средств этим не исчерпываются. Из бюджета госкомпания будет получать не только средства на ремонт и строительство дорог (в 2009 г., после секвестра на 28%, федеральный бюджет дает на дорожное строительство 312,4 млрд руб.), но и вознаграждение за управление ими.
Сейчас бюджетные деньги доходят до дорожных предприятий ближе к концу года, когда ничего построить уже нельзя – можно только «освоить» бюджет, напоминает соавтор закона и глава думского комитета по строительству Мартин Шаккум.
Госкомпания сможет брать кредиты, выпускать облигации (при этом закон о банкротстве на нее не распространяется) и даже принимать пожертвования. Она же будет взимать плату за проезд. Еще один источник доходов – сдача в аренду примыкающей к дорогам земли придорожному бизнесу. Госкомпания будет выдавать и разрешения на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, на размещение объектов дорожного сервиса. До сих пор этим занимались чиновники.
Эксплуатация придорожной сети, выдача разрешений на ведение придорожного бизнеса – нормальная практика, так госкомпания будет управлять вверенным ей имуществом, полагает управляющий партнер «Вегас-Лекс» Альберт Еганян.
В законе специально прописана возможность взимания платы за проезд авто, перевозящих тяжеловесные или крупногабаритные грузы, причиняющие вред дорогам госкомпании.
Не забыли разработчики и о юридических деталях, освобождающих госкомпанию от формальностей, которые так угнетают чиновников. Она получит федеральные дороги в управление без конкурса, на 99 лет. А отбор ею подрядчиков, – в частности, на ремонт и строительство дорог, – не будет регулироваться законодательством о госзакупках.
Законодательство о госзакупках «излишне унифицировано и не учитывает особенности выбора подрядчиков в сфере дорожного строительства и/или содержания автодорог», говорится в «Концепции модернизации системы управления и развития федеральной дорожной сети». Как будут отбираться подрядчики, из текста закона неясно, а выведение госкомпании из-под закона о размещении госзаказа может привести к многочисленным злоупотреблениям, возражает Валентин Завадников, глава комитета Совфеда по промышленной политике.
Госкомпания предназначается для передачи государственных функций негосударственному правовому субъекту вместе с госимуществом, объяснял он. Получается, данная НКО будет использована для передачи частным лицам государственных полномочий, говорилось в заключении его комитета.
Завадников так и остался единственным сенатором, который проголосовал против закона.
Часть доходов от использования госимущества выводится из бюджетного процесса: государство финансирует строительство и реконструкцию платных дорог, но полученные от их эксплуатации деньги остаются у госкомпании, не возвращаясь в бюджет. Поэтому – а еще и из-за бюджетного вознаграждения, положенного «Росавтодору», – новый механизм «представляется не менее, а возможно, более затратным, чем ныне существующий», говорилось в первом заключении на законопроект думского комитета по транспорту (второе заключение было почти безоговорочно положительным).
Сомневался думский комитет и в возможности сэкономить на дорожном строительстве: это возможно либо за счет ухудшения качества работ, либо «за счет сознательного завышения заявленных потребностей по отношению с фактическими». И заключал: «Из всего текста законопроекта смысл создания госкомпании выявить невозможно».
СЛОЖНАЯ ЮРИДИЧЕСКАЯ КОНСТРУКЦИЯ
По сути, будущий «Росавтодор» – госкорпорация, такая же, как «Фонд ЖКХ», «Олимпстрой», «Ростехнологии», «Роснанотех». Это не АО со 100%-ной госсобственностью, как изначально предлагал Медведев, а некоммерческая организация (как другие госкорпорации). Главное свойство госкорпорации в том, что это государственная некоммерческая организация, но под руководством государства она может свободно заниматься предпринимательской деятельностью, привлекая и инвестируя средства.
«Росавтодор», теоретически, мог бы стать ОАО со 100%-ным госучастием, как РЖД, говорится в дорожной концепции. Но его функции как раз имеют «не коммерческий, а социально-экономический характер», тогда как ОАО создается ради получения прибыли. Кроме того, форма ОАО полезна, если планируется приватизация организации, а в случае федерального дорожного агента это маловероятно, утверждает концепция.
Назвать «Росавтодор» госкорпорацией помешали только регулярно повторяемая Медведевым идея: госкорпорации должны быть приватизированы, а новые создавать нет нужды. Впрочем, название и неважно. Пришлось, правда, вносить в закон о некоммерческих организациях специальную статью «Государственная компания», – но это мелкое неудобство.
У «Росавтодора» будет собственный счет в казначействе – обычным бюджетополучателям об этом приходится только мечтать. Госкорпорация удобна как центр аккумулирования инвестиционных средств: в отличие от ежегодно планируемого бюджета она может работать в рамках концессионного законодательства.
Закон о «Росавтодоре» разрешает ему создавать филиалы, коммерческие и некоммерческие организации, участвовать в капитале коммерческих организаций. Эта норма не согласуется с законом об НКО: некоммерческим организациям не разрешается создавать коммерческие. Но специально для «Росавтодора» законодателям пришлось изменить массу законов, включая Гражданский кодекс.