Комментарии экспертов

Реформирование системы управления внутренними водными путями РФ с учетом положений Федерального закона о совершенствовании правового положения государственных учреждений обсудил в Красноярске выездной Совет Росморречфлота с участием членов Общественного совета.

В работе Совета также приняли участие представители администрации Красноярского края, специалисты Минтранса РФ, Ространснадзора РФ, руководители предприятий отрасли, в том числе подведомственных агентству, представители научных, общественных организаций и ассоциаций морского и речного транспорта. В тот же день в Красноярске прошло и выездное заседание Совета руководителей речных бассейнов Росморречфлота.

Анализируя структуру управления внутренними водными путями, руководитель Федерального агентства морского и речного транспорта Александр Давыденко начал с истории вопроса. По его словам, управленческая система была выстроена и начала функционировать с середины 30-х годов прошлого столетия. Обслуживание ВВП осуществлялось бассейновыми управлениями пути и управлениями каналов. Функции контроля и надзора за обеспечением безопасности судоходства выполняло Управление главного ревизора по безопасности судоходства, переименованное в 1988 году в Главную инспекцию по безопасности судоходства Минречфлота РСФСР. Функции по перевозкам грузов и пассажиров выполняли пароходства. В их состав входили речные порты.

При этом пароходства, как и путейские организации и инспекция, были подчинены Министерству речного флота РСФСР. Таким образом, обеспечивалось тесное взаимодействие и управление всеми элементами системы внутреннего водного транспорта.

В начале 90-х годов прошлого столетия пароходства и порты были акционированы. При акционировании предприятий речного транспорта имущество в речных портах, не подлежащее приватизации, не вошло в уставный капитал создающихся акционерных обществ, а осталось в собственности казны. Полномочия собственника исполняло Росимущество.

В 1995 году в системе Государственной службы речного флота Министерства транспорта РФ были созданы 15 государственных бассейновых

управлений водных путей и судоходства в форме федеральных государственных учреждений, а в Московском бассейне - федеральное государственное учреждение «Речная администрация Московского бассейна» и федеральное государственное унитарное предприятие «Канал имени Москвы».

В 2004 году Государственная речная судоходная инспекция была ликвидирована, а её функции переданы созданной Федеральной службе по надзору в сфере транспорта. При этом структура государственных бассейновых управлений ВВП не изменилась.

В процессе преобразований получилось, что речные порты «выпали» из единой цепи инфраструктуры внутреннего водного транспорта. Речь идет о федеральной собственности в виде причальных сооружений и других объектов.

В целях восстановления целостности инфраструктуры ВВП была разработана Концепция реформирования системы управления ВВП РФ, одобренная на заседании Правительства РФ 11 июня 2009 года и утвержденная приказом Минтранса № 112 от 9 июля 2009 года.

Выбор организационно-правовой модели, принятой в концепции, был основан на положениях действующего законодательства, которое ограничивало ведение предпринимательской деятельности федеральными государственными учреждениями и делало экономически нецелесообразным сдачу ими имущества в аренду.

Получается, что производственный потенциал бассейновых управлений использовался не в полной мере, так как законодательством устанавливались ограничения для федеральных государственных учреждений в осуществлении ими предпринимательской деятельности.

В этой связи было предложено создать ФГУП «Росводпуть», наделив его государственной задачей по содержанию ВВП с передачей технического флота и части производственных мощностей, а также причальных гидротехнических сооружений в речных портах. Судоходные гидротехнические сооружения планировалось оставить в оперативном управлении ФГУ ГБУ, усилив в них административно-властные полномочия и сохранив систему финансирования из федерального бюджета. При этом предполагалось, что ФГУП будет осуществлять хозяйственно-предпринимательскую деятельность и привлекать внебюджетные средства.

Что изменил закон?

Федеральный закон от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» существенно изменил правовое положение бюджетных учреждений.

Александр Давыденко отметил следующие его положения:

• переход от целевого финансирования на субсидирование для выполнения государственного задания с учетом расходов на содержание необходимого для этого имущества;
• расширение права бюджетных учреждений по распоряжению любым закрепленным за учреждением движимым имуществом за исключением особо ценного движимого имущества, перечень которого устанавливает учредитель;
• самостоятельное распоряжение доходами, полученными от сдачи имущества в аренду;
• предоставление права бюджетным учреждениям заниматься приносящей доходы деятельностью с поступлением доходов в самостоятельное распоряжение этих учреждений.

Таким образом, с учетом положений закона отпала необходимость передачи причальных гидротехнических сооружений именно в федеральное государственное унитарное предприятие, так как бюджетные учреждения получают достаточные возможности по сдаче в аренду и привлечению инвестиций в такое имущество. Теперь они имеют право с согласия собственника передавать некоммерческим организациям в качестве их учредителя или участника денежные средства и иное имущество, за исключением особо ценного движимого и недвижимого имущества. В отдельных случаях, предусмотренных законом, учреждение вправе вносить имущество и денежные средства в уставный капитал хозяйственных обществ, не исключая и недвижимое имущество.

В целом положения закона позволяют государственным бассейновым управлениям водных путей и судоходства заниматься хозяйственной деятельностью и более эффективно использовать федеральное имущество. То есть отпала необходимость создания ФГУП и разделения административно-властных полномочий и хозяйственных функций.

А это существенно меняет ситуацию и упрощает проведение реформы управления на ВВП. На первый план выходит задача разработки государственных заданий для ФГУ и администраций речных бассейнов, а также финансирование мероприятий по содержанию ВВП.

Задачи и решения

Кроме того, основными целями реформы остаются:

• повышение уровня безопасности судоходства на внутренних водных путях, обеспечение порядка и безопасности судоходства в речных портах;
• приведение в нормальное техническое состояние судоходных и портовых ГТС;
• обеспечение гарантированных глубин на ВВП РФ;
• создание современной инфраструктуры внутреннего водного транспорта;
• повышение конкурентоспособности и инвестиционной привлекательности речного транспорта.

Для этого необходимо провести ряд мероприятий:

• во-первых, внести необходимые изменения в действующее законодательство;
• во-вторых, наделить Росморречфлот функциями по управлению федеральным имуществом, в том числе в речных портах;
• в-третьих, передать Росморречфлоту часть функций Ространснадзора (регистрация судов внутреннего водного и смешанного «река-море» плавания; присвоение рейсам судов статуса литерных; проведение аттестации аварийно-спасательных служб и формирований на морском и внутреннем водном транспорте; лицензирование на морском и внутреннем водном транспорте);
• в-четвертых, сформировать полноценные администрации речных бассейнов и т.д.

Еще одним важным вопросом, по мнению руководителя Росморречфлота, является организация судоходства на реках, не входящих в Перечень внутренних водных путей РФ. На сегодняшний день в этот перечень включены 101,3 тыс. км водного пути. Всего же на территории Российской Федерации протекает более 120 тыс. рек, общая протяженность которых составляет свыше 2 млн. км. На некоторых из них осуществляется судоходство. В основном это экспедиционный завоз (Сибирь и Дальний Восток) и местные пассажирские и туристические перевозки (например, г. Санкт-Петербург).

Действующим законодательством не урегулированы вопросы плавания по таким рекам в части требований к техническим характеристикам судов, навигационно-гидрографического обеспечения, контроля и надзора за безопасностью судоходства. В то же время нормативный акт, запрещающий судоходство по таким рекам, отсутствует.

Поэтому в рамках проведения первого этапа реформы необходимо внести изменения в действующее законодательство и предусмотреть регламентацию вопросов судоходства по водным объектам, не входящим в Перечень внутренних водных путей.

Руководитель Росморречфлота подчеркнул необходимость инновационного подхода к развитию отрасли. Он напомнил, что на Международном транспортном форуме 2010 года (в Лейпциге) было отмечено: в XX веке именно инновации обеспечили стремительное развитие транспорта.

Причем одинаково важны как простые инновации, такие как ремень безопасности и контейнер, так и сложные - системы спутниковой навигации и газотурбинные двигатели. Инновационные решения имеют огромное значение и в сфере управления и организации транспортного процесса. Примером может служить создание портов-хабов, международных транспортных коридоров, единых провозных документов, электронной таможни и других.

Учреждения бюджетные, автономные и казенные

О подробностях принятого Федерального закона № 83-ФЗ рассказал один из его разработчиков - главный аналитик юридической фирмы «Вегас-Лекс» Максим Черниговский.

Он напомнил, что в настоящее время существует две формы государственных (муниципальных) учреждений: бюджетное и автономное. Принятый закон в первую очередь касается бюджетных учреждений. Теперь из них выделяется отдельная группа - казенные учреждения. Бюджетное учреждение по новому закону характеризуется следующими особенностями.

Во-первых, целью его деятельности является предоставление государственных услуг. При этом следует четко разграничивать понятие государственных услуг и функций. Государственные функции - более широкое понятие, и помимо государственных услуг они включают в себя реализацию полномочий органов государственной власти и муниципального управления, например полномочий по распределению государственного заказа, властные полномочия - издание обязательных к исполнению распорядительных актов и т.п.

Во-вторых, как уже говорилось, бюджетное учреждение получает права по распоряжению находящегося в его оперативном управлении имуществом.

В-третьих, и это одно из главных новшеств закона - переход на бюджетный принцип государственного финансирования. Со следующего года бюджетные учреждения получат бюджетные задания, оговаривающие виды, качество и количество государственных услуг. А бюджетом соответствующего уровня будут предусмотрены необходимые ассигнования. Их размер определяется исходя из нормативных затрат и объемов государственных услуг. Применительно к учреждениям Росморречфлота профильным регулятором, которому предстоит разработать нормативы, является Минтранс России. Снижение объемов государственного финансирования может осуществляться только в случае пропорционального снижения бюджетного задания. Таким образом, исключается ситуация, когда учреждения обязаны выполнять свои функции в условиях недофинансирования. Кроме того, бюджетный принцип подразумевает расширение полномочий руководителей бюджетных учреждений по определению способов реализации бюджетного задания, способов и порядка использования кадровых, материальных и иных ресурсов.

В-четвертых, бюджетные учреждения вправе заниматься направленной на извлечение дохода деятельностью. Например, оказывать дополнительные платные услуги, если они соответствуют целям и задачам их деятельности. Дополнительные доходы в этом случае остаются полностью в распоряжении бюджетных учреждений и могут направляться на выплату вознаграждения работникам, улучшение материально-технической базы и иные цели. При этом не возникнет знакомая руководителям учреждений Росморречфлота ситуация, когда Минфин урезает государственное финансирование тем учреждениям, которые успешно привлекают внебюджетные источники. Тем самым создаются более благоприятные условия для работников бюджетных учреждений, доходы которых значительно ниже по сравнению с работниками той же квалификации частного сектора. В этих условиях бюджетным учреждениям будет проще сохранить традиции и опыт проверенных кадров.

И наконец, дополнительным преимуществом организационно-правовой формы бюджетных учреждений является возможность участия с согласия профильного регулятора (для бассейновых управлений - Росморречфлот) в создании и/или деятельности иных юридических лиц. В частности, акционерных обществ, обществ с ограниченной ответственностью. Таким образом, расширяются возможности бюджетных учреждений в развитии таких форм государственно-частного партнерства, как создание совместных государственно-частных предприятий. Наряду с поправками в Федеральный закон «О концессионных соглашениях», наделяющими бюджетные учреждения функциями концедента (государственного партнера по концессионным соглашениям), закон о реформе госучреждений расширяет возможности применения механизмов ГЧП.

Резюмируя изменения правоспособности бюджетных учреждений, Максим Черниговский констатировал, что в результате реформ их правовой статус приблизился к правовому статусу автономных государственных (муниципальных) учреждений. И данная организационно-правовая форма была бы оптимальна для государственных бассейновых управлений водных путей и судоходства.

Для закрепления нового статуса Росморречфлоту совместно с Минтрансом России необходимо разработать, согласовать и утвердить в Правительстве РФ нормативы затрат на выполнение бюджетного задания по содержанию ВВП, разработать и утвердить бюджетные задания для каждого ГБУ ВПиС, а также привести их уставы в соответствие с изменениями в законодательстве.

Казенные учреждения создаются в тех случаях, когда оказываются не только государственные услуги, но и выполняются другие государственные функции. По своему статусу они весьма близки к действующей правоспособности госучреждений. В частности, в их деятельности применяется сметный принцип финансирования (т.е. финансирование, исходя из плановых затрат при утвержденном штатном расписании и фактических расходов на содержание учреждения). Главное отличие от существующего статуса госучреждений - все дополнительные доходы казенного учреждения, если и появляются, зачисляются в соответствующий бюджет. То есть, как было подчеркнуто, не в распоряжение учреждения, Росморречфлота или Минтранса, а в распоряжение Минфина, который волен направлять доходы бюджета не на нужды отрасли, а на любые цели по своему усмотрению. Казенное учреждение также крайне ограничено в праве распоряжения имуществом и не вправе участвовать в хозяйственных обществах.

Так что теперь в числе ближайших задач Росморречфлота и Минтранса согласовать с Минфином РФ, в какую организационно-правовую форму будут определены ГБУВПиС. Учитывая, что функции государственных бассейновых управлений закреплены в Кодексе внутреннего водного транспорта, других нормативных правовых актах, в процессе реформы существует риск, что для них выберут организационно-правовую форму казенных предприятий. По мнению Максима Черниговского, такое решение было бы ошибкой. ГБУВПиС уже сейчас успешно ведут хозяйственную деятельность, привлекая внебюджетные источники. Лишать их такой возможности было бы неправильно. Закрепленные за ними функции нуждаются в детальном анализе, глубоком осмыслении. И скорее всего их правильнее отнести именно к государственным услугам, цель которых - обеспечение безопасности судоходства и предоставление в пользование внутренних водных путей субъектам судоходства.

Глобальная навигация пришла на реку

Возвращаясь к теме инновационного подхода в развитии отрасли, заместитель руководителя Федерального агентства морского и речного транспорта Олег Шахмарданов проинформировал о положении дел по созданию электронных карт и баз данных для картографического обеспечения ВВП с использованием глобальных навигационных спутниковых систем и их функциональных дополнений.

По его словам, эффективное функционирование и развитие ВВП РФ в соответствии с действующими международными стандартами невозможно без активного внедрения современных технологий в практику судовождения и управления судоходством на реках.

При этом важнейшей составляющей в вопросах безопасности и эффективности судоходства, охраны человеческой жизни и окружающей среды на ВВП является создание соответствующих систем, в состав которых входят:

1. Системы УКВ, ПВ/КВ и спутниковой связи - для обеспечения голосовой связи на каналах бедствия, срочности и вызова.

2. Подсистемы дифференциального режима глобальных спутниковых навигационных систем (ГНСС) ГЛОНАСС/GPS - для обеспечения возможности высокоточного определения местоположения.

3. Электронно-картографической системы - для создания единого картографического пространства на ВВП.

4. Системы управления движением судов (СУДС) на основе береговых радиолокационных станций, обеспечивающих непрерывный контроль за местоположением судов и соблюдением правил плавания на всей акватории региона.

5. Автоматические идентификационные системы (АИС) - для автоматического обмена информацией, в том числе навигационной, между судами и береговыми службами и обеспечения контроля за судоходством.

6. Подсистемы передачи путевой и гидрометеорологической информации.

7. Системы диспетчерского регулирования.

Все вышеперечисленные компоненты могут функционировать как в комплексе, дополняя друг друга, так и по отдельности. И одновременно все они являются источниками информации при создании речных информационных служб (РИС) на бассейнах ВВП, которые должны быть интегрированы на информационном уровне с КИИС «МоРе», создаваемой Росморречфлотом. (В соответствии с постановлением расширенного заседания Коллегии Минтранса № 4 от 28 ноября 2008 года «О создании комплексной интегрированной информационной системы обеспечения безопасности мореплавания и судоходства путем консолидации национальных, региональных и других существующих информационных систем»). Причем под РИСами понимаются гармонизированные информационные службы, содействующие управлению движением судов и перевозками в сфере внутреннего судоходства во взаимосвязи с другими видами транспорта. Эти системы призваны сделать процесс перевозок безопасным и эффективным и наиболее полно использовать возможности ВВП.

Развитие систем обеспечения безопасности судоходства

Говоря об основных элементах систем обеспечения безопасности судоходства и их развития по бассейнам, Олег Шахмарданов начал с Единой глубоководной системы европейской части РФ (ЕГС ЕЧ РФ). Учитывая то, что основная доля перевозок грузов и пассажиров на внутреннем водном транспорте приходится на бассейны, входящие в состав ЕГС, а также принимая во внимание перспективу открытия ЕГС для судов под иностранным флагом в рамках международного девятого транспортного коридора «Север-Юг», он дал обзор существующих объектов связи и перспектив развития систем по каждому ГБУ.

Кроме того, Росморречфлотом придается серьезное значение развитию систем обеспечения безопасности судоходства и на бассейнах, не входящих в ЕГС. Причем при формировании планов развития сетей связи и мониторинга на ЕГС и остальных бассейнах используется различный подход. Если на ЕГС ставилась задача непрерывного перекрытия зон действия береговых станций связи и АИС, то на остальных бассейнах зоны действия средств связи и мониторинга распространяются только на сложные в навигационном отношении и особо уязвимые с экологической точки зрения участки, а также на участки с интенсивным судоходством.

О состоянии дел и ближайших перспективах развития систем обеспечения безопасности судоходства лучше всего свидетельствуют цифры. Так, для сбора и обработки навигационно-гидрографической информации и геодезических данных при производстве выправительных и других путевых работ, контроля состояния судовых ходов и их навигационного ограждения в целях создания и корректуры электронных навигационных карт (ЭНК) ВВП по состоянию на конец 2009 года государственные бассейновые управления оснащены 57 автоматизированными промерно-изыскательскими комплексами (АПК) различной комплектации. В 2010 году планируется оснащение ГБУ еще 40 комплектами.

По состоянию на конец 2009 года созданы электронные навигационные карты на 17,553 тыс. км ВВП России. В 2010 году в рамках ФЦП «ГЛОНАСС» запланировано создать ЭНК более чем на 11,0 тыс. км ВВП России. По итогам 2011 года планируется общее покрытие электронными картами ориентировочно более 40 тысяч километров.

Но для эффективного внедрения электронных карт на ВВП необходимо создать единый картографический фонд. Проекты «Положения о ведомственном картографо-геодезическом фонде Федерального агентства морского и речного транспорта» и соответствующего приказа уже разработаны, согласованы Росморречфлотом и направлены в Минэкономразвития для утверждения и представления этих документов в Минюст России.

Внедрение ЭНК для ВВП, по мнению Олега Шахмарданова, будет способствовать повышению уровня спроса судовладельцев различных форм собственности на приобретение навигационной аппаратуры потребителей (НАП) ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS. И тем самым своевременной реализации постановления Правительства РФ от 25.08.2008 № 641 «Об оснащении транспортных, технических средств и систем аппаратурой спутниковой навигации ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS».

В результате, по решению Совета, было признано целесообразным акцентировать внимание на первоочередных задачах, которые стоят перед Росморречфлотом по созданию и развитию систем обеспечения безопасности судоходства. Это прежде всего:

1. Продолжение работ по созданию электронных карт, баз данных для картографического обеспечения, контрольно-корректирующих станций МДПС ГЛОНАСС/GPS, береговой и судовой инфраструктуры АИС на внутренних водных путях Российской Федерации.

2. Ускорение работ по вводу в действие нормативно-правовых документов, по электронно-картографическому обеспечению ВВП РФ.

3. Подготовка предложений о внесении изменений в Правила РРР в части требований к оснащению судов внутреннего водного плавания соответствующим радио- и радионавигационным оборудованием с учетом вводимой в эксплуатацию береговой инфраструктуры систем обеспечения безопасности судоходства.

При этом особенное внимание было обращено на последний пункт. Дело в том, что работы по созданию новых и реконструкции существующих систем обеспечения судоходства ведутся федеральным органом исполнительной власти в области ВВТ с 1997 года. На создание береговой инфраструктуры уже затрачено более 2 миллиардов рублей. При отсутствии сбоев в финансировании к 2013 году планируется завершить основные работы по созданию этих систем на бассейнах, входящих в состав ЕГС ЕЧ РФ. К 2016 году аналогичные работы будут завершены на остальных бассейнах. И, как подчеркнул Олег Шахмарданов, абсолютно логичным в этой ситуации выглядит предложение о внесении изменений в Правила РРР в части требований к оснащению судов внутреннего водного плавания. При наличии столь мощной и развитой береговой инфраструктуры обеспечения безопасности судоходства судовладельцы, оснастив суда соответствующим оборудованием, смогут получить доступ к уникальным ресурсам, которые позволят им располагать информацией о дислокации флота, будут способствовать снижению эксплуатационных расходов и повысят уровень эффективности использования флота.

В завершение заседания Совета руководитель Росморречфлота Александр Давыденко еще раз подчеркнул, что проведение реформы управления на ВВП необходимо для обеспечения комплексного развития речного транспорта, повышения его конкурентоспособности и инвестиционной привлекательности, использования транзитного потенциала страны. Предлагаемая реформа реализует государственный инновационный подход к совершенствованию системы управления ВВП РФ. А накопленные опыт и знания специалистов отрасли помогут решить поставленные задачи.