Комментарии экспертов

В юридическом консалтинге есть направления, которые относятся к группам высшего пилотажа. Одной из таких сфер является сопровождение проектов государственно-частного партнерства.

Когда в казне нет денег

Термин "государственно-частное партнерство" (ГЧП) настолько часто употребляется в программных документах как федеральных, так и региональных властей, что нередко воспринимается как модное клише. Региональные власти любят демонстрировать высшим руководителям страны не только передовые свинофермы и образцовые гимназии, но и "проекты государственно-частного партнерства", под которыми обычно подразумевается красивый макет или слайд-презентация. Обязательным элементом программы выступления губернатора на тему ГЧП является просьба предоставить "меры господдержки" в виде субсидии федерального бюджета.

Действительно, до того как мировой финансовый кризис докатился до России, главным и практическим единственным инструментом ГЧП было распределение собранных в качестве налога на добычу полезных ископаемых нефтедолларов через так называемый "Инвестиционный фонд Российской Федерации", долгосрочные целевые программы и бюджеты госкорпораций. Однако кризис, вызвавший падение цен на нефть и снижение доходной части бюджета, резко ограничил возможности финансирования новых проектов. Учитывая, что власти не могут принять непопулярные решения по пересмотру социальных обязательств, отказаться от некоторых уже заявленных проектов ("Сочи-2014", Чемпионат мира по футболу-2018 и т. п.), получается, что денег на новые амбициозные проекты в федеральном бюджете нет.

Политика финансовых властей, направленная на снижение бюджетного дефицита, ужесточается все больше. Этот тренд подтвердил и Красноярский экономический форум. Холодным душем для региональных чиновников и бизнесменов, приехавших на форум за федеральным финансированием, стало выступление главы Минфина Алексея Кудрина. Министр ясно дал понять, что, пока не ликвидирован бюджетный дефицит, ожидать от Москвы денег не стоит: госсектор и так живет не по средствам.

Между тем развитие экономики сдерживается недостатком экономической инфраструктуры - дорог, путей сообщения, энергосетей и т. п. Чтобы создавать инфраструктуру, но при этом по возможности не залезать в казну, и нужно настоящее ГЧП. Суть у него такая же, как и в других странах,- взаимодействие государства и бизнеса, которое позволяет оптимизировать издержки и распределить риски между сторонами так, чтобы сделать их минимальными.

Обычно это означает, что ГЧП-проекты реализуются не только и не столько благодаря государству, сколько за счет частного сектора. В развитых странах со сложившейся системой ГЧП государство финансирует в среднем около 30% капитальных затрат. Иногда размер государственных вливаний вообще близок к нулю - государство или муниципалитет лишь гарантируют минимальный объем закупок товара, производимого таким объектом. Например, инвестор может заключить соглашение о снабжении города электроэнергией, оговорив минимальный объем поставок и согласовав тариф. Деньги на строительство электростанции предоставят ему банки под будущие доходы.

Возвратность займов достигается различными способами, в зависимости от назначения построенного объекта. Например, платная автодорога, электростанция или объекты коммунальной инфраструктуры могут самостоятельно генерировать доходы, поэтому инвестору и государству достаточно заключить концессионное соглашение. По нему государство определяет, что именно нужно строить, и наделяет инвестора правом получения дохода от построенного объекта.

В случае с бесплатной дорогой или школой государство берет на себя обязанность осуществлять платежи на стадии строительства (так называемый "капитальный грант") и эксплуатации (платеж за доступность). Отличие от классической бюджетной стройки не только в том, что на стадии строительства государству придется платить меньше. Заключив контракт на длительный срок, государство снимает с себя риск ошибок в проектировании, строительстве и эксплуатации, которые могут привести объект в негодность раньше времени. Кроме того, государство не интересует, какие именно технологии применялись при строительстве, главное, чтобы дорога, школа или иной объект, предназначенный для общественного использования, был пригоден в течение всего срока контракта. Такой подход стимулирует инвестора на применение инновационных решений, позволяющих создать долговечный объект с минимальными затратами и эксплуатационными издержками. Но и государство, как правило, не остается внакладе: благодаря повышению уровня инфраструктурной достаточности генерируются новые налоговые поступления. Например, построив дорогу и проведя электричество, газ, водопровод, можно резко поднять стоимость земельных участков. Их приватизация принесет больше доходов в муниципальную казну, чем в случае продажи земли "в чистом поле", да и налоги на недвижимость будут выше.

Учитывая острую инфраструктурную недостаточность практически всех регионов России, потенциал таких ГЧП-проектов, по мнению опрошенных СФ экспертов, огромен. Старший юрист-аналитик юридической фирмы "Вегас-Лекс", считает: "Только в России потребность в инвестициях в региональную инфраструктуру в период до 2015 года составит, по оценкам экспертов, около 70 млрд евро. С учетом того, что расходы на юридическое сопровождение инвестиционных проектов в формате ГЧП могут составлять 2-4% от стоимости проекта, потенциал рынка ГЧП-юриспруденции в России соответствует 2-3 млрд евро".

Клиенты

Потенциальных клиентов на рынке юридического консалтинга в сфере ГЧП можно разделить на две большие группы: госсектор и частные инвесторы. Часто инициатива по реализации проекта в формате ГЧП лежит на чиновниках ведомств, отвечающих за развитие инфраструктуры (Минтранс, Минрегион) и менеджменте госкомпаний (РЖД, "Автодор"). Не отстают от федералов и региональные власти. По оценкам Карины Чичкановой, партнера, главы российской практики компании Salans в области ГЧП, в настоящее время в России реализуются более 50 проектов в различных секторах экономики (транспорт, жилищно-коммунальное хозяйство и др.), структурированных в той или иной форме ГЧП. Одним из пионеров и лидеров в области ГЧП является Санкт-Петербург - в городе уже осуществляются такие масштабные ГЧП-проекты, как реконструкция аэропорта Пулково, строительство Орловского тоннеля под Невой и мусороперерабатывающего завода в Янино. Также в Санкт-Петербурге проводятся и/или находятся в стадии подготовки конкурсы по другим крупным ГЧП-проектам (Западный скоростной диаметр, Северная водонапорная станция, строительство паркингов, создание сети скоростных трамваев и др.). Частные клиенты, участвующие в ГЧП-проектах, еще более разнообразны. Прежде всего в ГЧП-проектах заинтересованы крупные строительные холдинги, специализирующихся на инфраструктурных стройках или комплексном освоении территорий с инфраструктурными и другими строительными объектами (например, с возведением жилья, офисов, торговой недвижимости). Но так как стоимость стартапа высока, то ресурсами, позволяющими инициировать ГЧП-проекты, обладают далеко не все строители.

Другой категорией частных клиентов являются финансовые и инвестиционные организации, заинтересованные в формировании инвестиционного портфеля ГЧП-проектов. Высокая платежеспособность финансово-инвестиционного сообщества компенсируется более жесткими требованиями к квалификации консультанта. Работать с такими клиентами могут только представители magic circle юридического бизнеса - компании, чьи деловая репутация и опыт не вызывают сомнений.

Особняком на рынке ГЧП стоят финансовые институты развития - специализированные организации, созданные по инициативе правительства или на основе международного соглашения. Одной из уставных целей таких компаний является поддержка ГЧП и/или инфраструктурных проектов. К ним относятся российская госкорпорация "Внешэкономбанк", Европейский банк реконструкции и развития и ряд других структур. Институты развития нельзя отнести ни к госсектору, ни к частному бизнесу. С одной стороны, их участие в ГЧП направлено на реализацию общественных интересов. С другой стороны, в них работают люди с опытом деятельности в частном секторе, с ментальностью менеджеров. Кроме того, поскольку финансовые институты развития привлекают деньги с финансовых рынков, они так же, как и банкиры коммерческих банков, занимаются управлением рисками, обеспечением финансовой устойчивости проектов.

Особенности

Эксперты сходятся во мнении, что проекты ГЧП существенно сложнее обычных коммерческих, сопровождаемых юридическими консультантами. "Проекты ГЧП,- говорит Карина Чичканова,- являются достаточно сложными и требуют достаточно времени и усилий на подготовку и реализацию, причем как со стороны публичной власти, так и со стороны частных инвесторов и их консультантов".

"Функционал юриста в ГЧП-проекте гораздо более разносторонний,- соглашается с коллегой Евгений Глумов, адвокат, менеджер проектов практики ГЧП и инфраструктуры юридической фирмы "Вегас-Лекс".- Стоит отметить, что ГЧП-сегмент в России проходит период пилотной стадии, когда каждый проект структурируется в режиме "ручного привода"".

Наиболее близким к ГЧП сегментом с точки зрения юридического консалтинга является сама по себе довольно сложная сфера проектного финансирования. Однако некоторые особенности ГЧП-проектов в корне увеличивают ценность квалификации консультантов.

Во-первых, в отличие от частного проекта, где взаимоотношения участников определяются закрепленным в гражданском законодательстве принципом свободы договора, участие государства в ГЧП-проекте строго формализовано. Процедура выделения бюджетных средств подробно описана в Бюджетном кодексе РФ и подзаконных актах. Соглашение о государственно-частном партнерстве заключается на основе федерального закона "О концессионных соглашениях", регионального ГЧП-законодательства или иных нормативных актов после конкурсного отбора частных инвесторов. Влияет на проект и разница в ментальности представителей государственного и частного секторов. "Логика у чиновника и предпринимателя разная по определению,- отмечает Александр Ермоленко, руководитель корпоративной практики "ФБК-право".- Кроме того, публичное право (налоговое, бюджетное, административное) и частное плохо стыкуются на практике, поскольку подчинены разным принципам и логике".

Вторая существенная особенность проекта ГЧП в России непосредственно связана с первой. Действия чиновников по заключению ГЧП-соглашения регламентированы. Следовательно, для запуска и ведения ГЧП-проекта требуется издание значительного количества правительственных актов. Работа юридического консультанта в ГЧП-проекте неминуемо связана с GR - взаимодействием с органами государственной власти. "В условиях несформировавшегося в РФ правового поля в сфере партнерства частного бизнеса и государства реализация инвестиционных проектов требует участия специализированных юристов как на стадии организационно-правового моделирования, так и при подготовке распорядительных, иногда нормативных и, безусловно, всех контрактных документов",- отмечает Евгений Глумов.

Наконец, в-третьих, свои требования, влияющие на объем работы юридического консультанта, предъявляют банки. Приемлемое для банков структурирование проекта должно обеспечивать такое распределение рисков, которое в состоянии минимизировать вероятность невозврата кредита или займа. В отличие от корпоративных займов или проектного финансирования в частном секторе, сроки привлечения финансирования под ГЧП-проект намного больше 10-20 лет. Существенны и суммы заимствований - как правило, они исчисляются сотнями миллионов долларов. Обычно это означает, что финансирование предоставляет не один кредитор, а целый пул крупных банков и иных финансовых институтов, например пенсионные фонды. Понятно, что у каждого кредитора своя кредитная политика и свои требования. Если консультанты не приведут к общему знаменателю интересы чиновников, банков, инвесторов и других заинтересованных сторон, проекта не будет.

Цена вопроса

Повышенные требования к качеству услуг юридических консультантов и большой объем работы обходятся клиентам недешево (см. таблицу на стр. 96). В этой связи клиенту невыгодно браться за относительно некрупные проекты: удельный вес издержек делает проект экономически неэффективным. Азиз Азизов, старший юрист CMS Russia, объясняет: "Представители государственного сектора на региональном и муниципальном уровнях планируют реализовать ГЧП-проекты на сумму 100 млн руб. или 200 млн руб. У них отсутствует опыт осуществления проектов, соответственно, они не понимают, что первоначальные расходы на инициацию проекта, проведение конкурсных процедур и финансовое закрытие также стоит денег, и не только для них, но и для потенциальных инвесторов. Возможно, такие проекты и могут быть интересными, но только для представителей частного сектора на местном уровне. Однако в среднесрочной и долгосрочной перспективе это не даст никаких положительных результатов, так как не произойдет кардинального развития инфраструктуры. Исходя из опыта реализации проектов как в России, так и за рубежом, считаем, что наиболее интересны для инвесторов задачи, стоимость которых более $100 млн. Кроме того, необходимо иметь в виду, что очень дорогостоящие проекты также тяжело реализуемы, так как требуют соответствующей государственной поддержки".

"Существует мнение, что проекты ниже определенной минимальной стоимости (например, $50 млн) нет смысла воплощать в жизнь в формате ГЧП из-за внушительного размера расходов на организацию и проведение конкурса и прочие издержки",- считает Александр Долгов, партнер Gide Loyrette Nouel.

Эксперт VEGAS LEX объясняет: "Объем инвестиций, необходимый для реализации регионального проекта в сфере социальной инфраструктуры (детские сады, физкультурно-оздоровительные комплексы, медицинские центры), варьируется от $400 млн до $900 млн. Проекты в сфере транспорта или энергетики гораздо дороже". Эти цифры подтверждает и Илья Скрипников, старший юрист практики инфраструктуры и ГЧП юридической фирмы Magisters: "В 2011-2012 годах рынок ГЧП-проектов будет формироваться в основном в среднем и крупном стоимостных сегментах. Если к первому можно отнести региональные проекты стоимостью ориентировочно 300-400 млн евро, то к крупному сегменту - проекты на 2-3 млрд евро".

Стоит отметить, что такие масштабы не являются особенностью России - это общемировой тренд. Например, специально созданная проектная компания, готовившая зимние Олимпийские игры в Ванкувере (аналог российского "Олимпстроя") занималась ГЧП-проектами от 70-100 млн канадских долларов.

"В этих условиях миллионы долларов, выплачиваемые консультантам,- лишь небольшие операционные издержки по сравнению с получаемым финансированием. Если сравнить размер выгод и экономий с гонораром консультанта, то он более чем оправдывается",- говорит Федор Теселкин, старший юрист Freshfields Bruckhaus Deringer.

"Функции и, соответственно, объем услуг юридического консультанта, зависят от специфики проекта, его конкретной стадии, а также от роли стороны, которую в проекте представляет юридический консультант,- говорит Александр Долгов.- Типичные ГЧП-проекты обычно имеют три стадии: структурирование проекта, конкурсный этап и финансовое закрытие проекта".

На первой стадии юристы анализируют отдельные модели и формы, на их основании можно реализовать проект с учетом федерального и регионального законодательства. Они не только разрабатывают юридическую схему реализации проекта, представляют рекомендации по структурированию проекта и разработке конкурсной документации, но и оказывают консультации по многим другим вопросам взаимодействия с техническим и финансовым консультантами.

На втором этапе юридические консультанты участвуют в подготовке и проведении конкурса, составляют конкурсную документацию или, будучи консультантами потенциального инвестора, помогают в разработке конкурсного предложения на основе условий конкурса.

Роль юридических консультантов на третьем этапе состоит в согласовании, участии в переговорах и заключении проектных и финансовых соглашений.

Евгений Глумов рассказывает: "Юридические консультанты на всех стадиях работают в одной команде с финансовыми и экономическими консультантами, поскольку предлагаемые схемы реализации проекта должны быть не только корректными по законодательству, но и выгодными с финансовой точки зрения для всех сторон, которые заинтересованы в сделке".

Выбор

"Юридическое сопровождение наиболее значительных проектов ГЧП в России сейчас осуществляется силами четырех-пяти международных юридических фирм, имеющих представительства в России,- отмечает Александр Долгов.- Определенным ориентиром могут служить ежегодные рейтинги, составляемые ведущими мировыми агентствами (Chambers & Partners, Legal 500)". Впрочем, в числе рекомендованных международными юридическими справочниками фирм есть и российская.

"Важнейший критерий - опыт реализации ГЧП-проектов в России,- подчеркивает Евгений Глумов.- Опыт структурирования проектов в других странах слабо применим в России, где институт ГЧП проходит этап становления". Впрочем, стоит отметить, что компаний с опытом реализации отечественных ГЧП-проектов на рынке в принципе немного. Эксперты отмечают необходимость опыта работы с федеральными и региональными органами власти. Впрочем, большинство рекомендованных фирм в той или иной степени такой опыт имеют.

"Первый и наиболее важный критерий,- объясняет Азиз Азизов,- это опыт реализации ГЧП-проектов в той области, где планируется реализация проекта, или же в подобных областях. Второй - объем работ, который консультант готов выполнить при осуществлении проекта. В-третьих, сравните цену услуг и вероятные расходы, также не стоит забывать о вознаграждении за успех. Четвертый критерий - возможность юридического консультанта координировать действия и результаты работы остальных консультантов. В-пятых, убедитесь, что страховка профессиональной ответственности и ответственность, которую на себя берет консультант, покрывают ваши риски".

Кто работает с ГЧП-проектами*

• Legal500
• Allen & Overy
• Clifford Chance
• CMS Russia
• DLA Piper
• Freshfields Bruckhaus Deringer LLP
• Gide Loyrette Nouel
• Linklaters CIS
• Magisters
• Salans
• Vegas Lex
• White & Case LLC
• Chambers & Parthners Europe Guide
• Allen & Overy
• Clifford Chance
• CMS Russia
• Dewey & LeBoeuf
• Freshfields Bruckhaus Deringer LLP
• Gide Loyrette Nouel
• Linklaters CIS
• Salans
• Vegas Lex
• White & Case LLC

*Юридические фирмы, рекомендованные юридическими справочниками для сопровождения ГЧП-проектов в России; приведены в алфавитном порядке

Функции юристов в ГЧП-проектах (Наименование ключевых этапов - Основное содержание)

Концепция проекта - Разработка юридической части концепции проекта, описывающей организационно-правовую и договорную схему проекта, предлагаемое распределение основных рисков, применимое законодательство.

Презентация проекта рынку (road-show) - Тестирование рынка (market sounding). Подготовка информационного меморандума по проекту и иных информационных и презентационных материалов. Показ проекта инвестиционному сообществу.

Подготовка конкурсной документации (на стороне инициатора проекта) - Разработка конкурсной документации с учетом требований ее принципиальной приемлемости для инвестсообщества (bankability) и сопровождение ее утверждения соответствующим государственным органом.

Подготовка преквалификационной заявки и конкурсного предложения (на стороне участников конкурса) - Составление юридической части заявки и конкурсного предложения. Разработка соглашения о консорциуме (соглашения акционеров) и сопровождение переговоров между инвесторами в отношении такой документации.

Конкурентный диалог в ходе конкурса - Юридическое сопровождение предварительных переговоров между инициатором и участниками конкурса в отношении проекта соглашения о ГЧП на этапе конкурса.

Оценка конкурсных предложений (на стороне инициатора проекта) - Содействие инициатору проекта в оценке юридической части конкурсных предложений.

Переговоры о заключении соглашения о ГЧП Юридическое сопровождение переговоров в соглашении о ГЧП и иной документации, включая договор(ы) аренды и передачи существующих объектов, формы договоров с участниками проекта ГЧП.

Переговоры о заключении строительного контракта (на стороне частного сектора). Финансовое закрытие проекта - Юридическое сопровождение переговоров, разработки и заключения кредитной и обеспечительной документации и выполнения всех предварительных условий финансирования по проекту со стороны кредиторов.

Бюджет на юруслуги по ГЧП-проекту - несколько миллионов долларов. При общей стоимости проекта $100-150 млн расходы на юристов могут составить $2-3 млн.