Комментарии экспертов

На фоне замедляющегося роста экономики особые надежды государство возлагает на инфраструктурные проекты, реализуемые по схеме ГЧП. По данным экспертов, вложения в инфраструктуру в краткосрочной перспективе могут дать прибавку ВВП на 1–2%. И хотя возможности для реализации проектов по схемам ГЧП в разных сегментах транспортной отрасли неодинаковы, в целом эксперты ожидают их серьезного развития в ближайшие годы.

Одной из первоочередных задач на среднесрочную перспективу министр транспорта РФ Максим Соколов назвал повышение инвестиционной привлекательности транспортного комплекса России. По его данным, общий потребный объем частных инвестиций на период до 2020 года только в дорожные проекты оценивается на уровне 300 млрд рублей, морские порты – 350 млрд рублей, аэропортовую инфраструктуру – около 200 млрд рублей. Также в развитии инфраструктурных проектов особое значение придается использованию пенсионных средств. «По нашим оценкам, примерно триллион рублей можно использовать в рамках привлеченных средств для развития инфраструктуры по всем отраслям и видам транспорта: это автомобильные, железные дороги, портовые терминальные комплексы, аэропорты, аэровокзалы», – отметил Максим Соколов.

Дорожное хозяйство

Наиболее актуальна практика применения ГЧП в автодорожной отрасли, где законодательная база достаточно развита, правоприменительная практика отработана, а бюджетное финансирование для проектов ГЧП выше, чем в других сегментах транспортной отрасли. «В автодорожной сфере ГЧП–законодательство развивается наиболее интенсивно, что способствует успешной реализации проектов», – подтверждает юрист практики ГЧП и инфраструктуры юридической фирмы VEGAS LEX Михаил Корнев. Дело не только в том, что в отношении автодорожной инфраструктуры появилась возможность применять новую форму ГЧП – контракты жизненного цикла, но и в наличии «специализированного» государственного партнера – ГК «Автодор», уточняет юрист. 

Специальный правовой статус ГК «Автодор», в частности, позволяет решать проблемы бюджетного финансирования проектов и применять альтернативные формы партнерства, так как ГК «Автодор» может действовать на основе ФЗ № 223, обладающего большим потенциалом и возможностями (для нужд ГЧП), чем действующее законодательство о государственных закупках. Кроме того, государственная компания также уполномочена на осуществление функций концедента в соответствии с ФЗ «О концессионных соглашениях» (в отличие, например, от ОАО «РЖД»). Такое положение позволяет говорить о том, что ГК «Автодор» в настоящий момент может применять самый широкий арсенал из доступных механизмов ГЧП. Эти факты во многом объясняют, почему наиболее успешными являются ГЧП–проекты в автодорожной отрасли.

В целом программа деятельности ГК «Автодор» до 2019 года предполагает привлечь общий объем инвестиций в размере 34 млрд евро, из них лишь 9 млрд – частные инвестиции. Напомним, основные проекты, находящиеся на разных стадиях реализации, это строительство и реконструкция федеральных автомобильных дорог М–1 «Беларусь» (457 км, 2013–2023 годы), М–3 «Украина» (517 км, 2013–2023 годы), М–4 «Дон» (1522 км, 2012–2019 годы), а также скоростная автомобильная дорога Москва – Санкт–Петербург (669 км, 2012–2018 годы) и Центральная кольцевая автомобильная дорога (ЦКАД) в Московской области (521 км, 2015–2022 годы). Все проекты реализуются по схемам концессионного соглашения, контракта жизненного цикла и операторского контракта. К 2030 году согласно планам Автодора протяженность сети скоростных дорог достигнет 12 000 км.

Основные проблемы, с которыми пришлось столкнуться ГК, – это вопросы подготовки территорий, предоставления земельных участков и переустройства коммуникаций, рассказал «ТР» начальник управления концессионных конкурсов и правового сопровождения проектов ГЧП ГК «Автодор» Денис Патрин. 

Для дальнейшего успеха ГЧП в дорожной отрасли необходимо совершенствовать как законодательство, так и механизмы привлечения инвестиций в подготовку проектов, уверен партнер Freshfields Bruckhaus Deringer LLP Иннокентий Иванов. В частности, есть потребность в формировании системного подхода в управлении ГЧП–проектами, что подразумевает управление спросом и предложением на рынке, снижение затрат с помощью унификации документации, а также обмен опытом и внедрение апробированных ГЧП–механизмов через профильные структуры.

Железнодорожный транспорт

Необходимость реализации крупных инфраструктурных проектов в железнодорожном транспорте продиктована текущим состоянием отрасли, которое характеризуется накопленными инфраструктурными проблемами монополиста – износом подвижного состава и самой железнодорожной сети. Так, протяженность «узких мест» на сети железных дорог составляет 7,6 тыс. км, то есть 8,9% эксплуатационной длины. У РЖД есть инвестиционная программа, которая в прошлом году 210 млрд из 428 млрд рублей аккумулировала на снятие инфраструктурных ограничений. В этом году правительство одобрило инвестиционную программу РЖД в размере 411,4 млрд рублей, однако приоритеты инвестирования в ней сместились на закупку подвижного состава, а не на строительство, реконструкцию и модернизацию сети железных дорог. В то же время, по данным экспертов ОАО «ИЭРТ», на развитие и обновление инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования в 2012–2020 годах потребуется в общей сложности 3,4 трлн рублей. 

Руководство ОАО «РЖД» неоднократно заявляло, что соотношение государственных и внебюджетных источников финансирования железнодорожного транспорта, предусмотренное обновленной Транспортной стратегией, компанию не вполне устраивает. «Если доля государства в финансировании транспортной инфраструктуры составляет порядка 50%, то доля государственного участия в финансировании железных дорог составляет от 12,8% до 26% в зависимости от сценария при сохранении индексации тарифов на грузовые перевозки на уровне инфляции», – отметил глава ОАО «РЖД» Владимир Якунин.

Государство не видит другого пути, кроме как привлечение самих крупных грузоотправителей – нефтяников, угольщиков, металлургов, химиков – к реконструкции и строительству железных дорог общего пользования. Такая практика уже существовала, однако до сих пор была направлена на удовлетворение нужд самого предприятия. Так, Русал построил и эксплуатирует линию до бокситовых месторождений в Республике Коми, Мечел заканчивает строительство железнодорожной линии до Эльгинского месторождения коксующихся углей. Крупным соглашением между РЖД и частным грузоотправителем стал договор монополии с компанией «НоваТЭК». Последняя станет соинвестором (30,5 млрд рублей) в проекте повышения пропускной способности железной дороги от Тобольска до Сургута. Также в числе реализованных проектов – строительство по схеме ГЧП в Забайкальском крае железнодорожной ветки Нарын – Лугокан, ведущей к двум горнорудным месторождениям региона. Свежий пример – строительство железнодорожной линии Кызыл – Курагино в увязке с освоением минерально–сырьевой базы Республики Тыва. Единственным инвестором проекта высказал желание стать бизнесмен Руслан Байсаров. 

«Привлечение финансовых ресурсов РЖД на коммерческих условиях возможно только в проекты с приемлемыми сроками окупаемости, а таких немного», – подтвердил руководитель департамента исследований железнодорожного транспорта Института проблем естественных монополий Владимир Савчук. Он привел в пример подходы к портам Санкт–Петербурга и Усть–Луги на Финском заливе и часть линий, рассчитанных на растущие грузопотоки к портам Азово–Черноморского бассейна. Расшивка этих «узких мест» будет возможна только при дополнительной поддержке – со стороны государства или частного бизнеса. Интерес самих предприятий сдерживает «ограниченность общеэкономических горизонтов планирования», то есть колебания спроса на производимую продукцию. По мнению представителей крупнейших компаний–грузоотправителей, подобной работой должно заниматься Минэкономразвития, учитывая при этом пропускные способности транспортной инфраструктуры и закладывая средства на ее модернизацию.

Наиболее перспективным направлением для применения схем ГЧП в железнодорожной отрасли остается развитие вокзальных комплексов, считает гендиректор ОАО «РЖД – Развитие вокзалов» («дочка» ОАО «РЖД») Михаил Грудинин. По его словам, компания разработала концепцию повышения эффективности использования вокзальных комплексов, которые в идеале должны стать интермодальными транспортно–пересадочными узлами. Подобная перспектива может ожидать вокзалы в городах Владивосток, Мурманск, Орел, Иркутск, Екатеринбург, Чита, Астрахань, Краснодар, Волгоград, а также все 5 сочинских вокзалов и 8 вокзалов Москвы. «Политика РЖД в таких проектах – не вкладывать больше 30% от общей стоимости. Некоторые проекты удается реализовать целиком за счет средств частных инвесторов», – уточнил Михаил Грудинин. По его подсчетам, окупаемость таких проектов за счет строительства объектов коммерческой недвижимости составит не более 3,5 лет, рентабельность – 20%. 

Уже есть попытки реализации таких инициатив: в 2012 году Пермский край и ОАО «РЖД» подписали соглашение о взаимодействии и сотрудничестве в области железнодорожного транспорта на 2013–2016 годы. На условиях ГЧП в регионе, как планируется, будут построены новая железнодорожная станция в Березниках, железнодорожные линии в рамках реализации проекта «Белкомур», южный железнодорожный обход Перми, а также будет развиваться транспортная инфраструктура Осенцовского промышленного узла. Схема финансирования проекта будет проработана на основании утвержденной проектной документации. Ориентировочная стоимость составляет 9 млрд рублей. По ожиданиям краевых властей, к 2030 году число его пользователей должно превысить 20 млн человек в год.

Морской транспорт

На фоне проблем РЖД морские порты находятся в эпицентре инвестиционной активности. Объем перевалки грузов морскими портами за последние десять лет увеличился в два раза и составляет порядка 550 млн тонн. Совокупный объем частных инвестиций на период до 2020 года оценивается более чем в 350 млрд рублей.

Первым успешным крупномасштабным проектом, реализованным по принципам ГЧП, стал порт Усть–Луга в Балтийском бассейне, где созданы угольный и лесной терминалы, паромный пассажирский комплекс, введен комплекс по накатным грузам (автомобили). Портовые мощности развиваются также на юге, востоке, севере страны. Так, в порту Находка планируется расширение нефтяного и зернового терминалов. Наращивает мощности Мурманский порт. Во Владивостоке реконструируются причалы. В Азово–Черноморском бассейне планируется реконструкция крупнейшего порта Новороссийск, в Туапсе – строительство нового нефтяного терминала мощностью до 7 млн тонн, в Ростове–на–Дону – строительство нового терминала мощностью до 16 млн тонн. В Архангельске проектируется новый глубоководный порт под суда водоизмещением до 150 тыс. тонн. В Санкт–Петербурге запланированы еще один комплекс по накатным грузам и строительство контейнерного терминала. Обсуждается создание еще одного порта, что связано с существующими проектами освоения Ямальского газового месторождения.

Впрочем, старший юрист ООО «ЮФ «Лигал Студио» Анастасия Русинова отметила ряд проблем, которые тормозят развитие ГЧП в этом сегменте. Одна из них в том, что портовые проекты, как правило, комплексные и предполагают не только развитие собственно инфраструктуры порта, но также и создание других инфраструктурных объектов, таких как автомобильные и железнодорожные пути, инженерные сети, сети газо– и энергоснабжения. «То есть одновременно реализуются несколько самостоятельных проектов с различными сроками реализации и окупаемости, источниками, формами и методами финансирования, независимыми денежными потоками, что существенно усложняет процесс и результативность управления инвестиционной деятельностью», – рассказала она. 

На практике чаще всего интерес частного инвестора заключается в создании самих морских терминалов, а также причалов и подъездных путей к ним. Важным условием для него становится оформление правового статуса земельного участка и гарантии возврата инвестиций. Поскольку сам объект концессионного соглашения не может служить обеспечением интересов кредиторов (его нельзя ни продать, ни передать в залог), банки, как правило, настаивают на обязательном включении в текст концессионного соглашения положений, которые обеспечивают защиту их интересов. К таким положениям в первую очередь относятся положения о компенсации, выплачиваемой концессионеру в случае досрочного расторжения концессионного соглашения. А такая компенсация, в зависимости от оснований расторжения соглашения, может существенно превышать сметную стоимость строительства. «Государство, заключая концессионное соглашение, берет на себя риск выплаты концессионеру компенсации в случае расторжения соглашения, что может привести к тому, что проект де–факто окажется намного дороже для государственного бюджета, чем в случае его реализации в рамках госзаказа», – пояснила Анастасия Русинова.

По словам юриста, концессионные соглашения в портовой сфере применимы, только когда объект соглашения генерирует какую-то прибыль, удовлетворяющую концессионера, например, за использование этого объекта взимается плата с пользователей, что возможно далеко не для всех объектов портовой инфраструктуры. Кроме того,  чтобы установить размер платы с пользователей, необходимо учитывать конкурентоспособность порта и, следовательно, принять решение о компенсации из бюджета расходов концессионера с тем, чтобы обеспечить доступный для пользователей уровень платы. В законе о концессионных соглашениях для проектов в дорожной сфере с этой целью применяется институт «платы концедента», который позволяет компенсировать 100% затрат концессионера на создание объекта концессии за счет средств концедента. «В портовой сфере этот институт для концессий в настоящее время не применим, что также негативно отражается на возможностях применения ГЧП в данной сфере», – сказала Анастасия Русинова. Она назвала еще одно отличие портовой сферы от дорожной отрасли: в концессионных соглашениях очень сложно рассчитать будущие денежные потоки и адекватно оценить риски, поскольку они зависят в целом от эффективности экономики региона, законов и т. п., что требует высокой квалификации концедента и его консультантов, а также наличия практического опыта, чего в портовой сфере в отличие от дорожной пока не хватает.

Авиация

Необходимость реализации схем ГЧП при возведении объектов аэродромной инфраструктуры продиктована необходимостью модернизации всей сети в целом. Не секрет, что основные технические решения аэродромной сети закладывались почти 50 лет назад. При этом за последние два десятилетия региональные авиаперевозки сократились в четыре, местные – в десять раз, количество действующих аэродромов – в 4 раза. Специфика отрасли в том, что основой наземной инфраструктуры гражданской авиации являются аэропорты, в состав имущества которых входят аэродромы, находящиеся, как правило, в федеральной собственности. Государство направляет значительные инвестиции на их развитие, которых, однако, все равно не хватает. Поэтому на реализацию подпрограммы «Гражданская авиация» ФЦП «Развитие транспортной системы России (2010–2015 годы)» большая часть всех расходов предусмотрена из внебюджетных источников, а ГЧП определено как один из основных механизмов реализации ФЦП. При этом частные инвестиции направлены на развитие терминалов, государство финансирует плоскостные сооружения – взлетно–посадочные полосы. Как заявил в конце прошлого года министр транспорта РФ Максим Соколов, именно по такой схеме обновляются аэропорты Анапа, Минеральные Воды, Внуково, Шереметьево, Домодедово, Владивосток, Новосибирск, Екатеринбург, Сочи. По данным министерства, совокупный объем частных инвестиций в аэропортовую инфраструктуру до 2020 года оценивается в 195 млрд рублей.

В то же время эксперты признают, что при реализации инфраструктурных проектов в сфере воздушного транспорта по схеме ГЧП возникает ряд проблем. Аэропорты (аэродромы) – капиталоемкие объекты, и финансирование первоначального этапа требует крупных инвестиций при длительных сроках окупаемости. По мнению начальника управления правового обеспечения и имущественных отношений Росавиации Владимира Мнишко, основными рисками для бизнеса в таких условиях становятся невозможность возврата инвестиций и политическая и «законодательная» нестабильность. «Частный капитал, конечно же, ищет проекты быстро окупаемые, высокодоходные. И здесь велика роль государства, его вложения в инфраструктуру должны иметь мультипликативный эффект – они должны создавать ощущение стабильности в гражданской авиации и повышать интерес к ней различных инвесторов», – уверен эксперт. Перспективным решением существующих проблем в сфере деятельности воздушного транспорта он называет последовательное улучшение ситуации на локальном уровне. В частности, необходимо решить вопросы, связанные с оплатой занимаемых земельных участков (аэропортами и аэродромами), оплатой налога на имущество, проведением планово–предупредительных ремонтов и несением эксплуатационных расходов при сохранении построенных (реконструированных) объектов аэродромов в увязке с тарифным законодательством и стоимостью авиаперевозок. 

Пока единственным реализованным успешным примером в этой сфере остается развитие аэропорта Пулково, где возведение нового терминала осуществляется на принципах ГЧП. Планируется, что к 2014 году пропускная способность этого аэропорта вырастет с 7 млн до 13 млн пассажиров в год. Впрочем, уже сегодня основной инвестор проекта – группа ВТБ – главной проблемой называет то, что в России отсутствует система формирования долгосрочных тарифов, которая учитывала бы необходимость возврата крупных инвестиций в инфраструктуру. Как говорится в официальном обращении концессионера, действующая тарифная система Федеральной службы по тарифам предусматривает учет частных инвестиций только при постановке на баланс нового объекта. В результате на момент сдачи проекта тарифы резко увеличиваются. Тарифы Пулково повысить не может, а концессионные платежи в размере 11,5% выручки консорциум «Воздушные ворота Северной столицы» должен платить уже с 2012 года. При этом сам концессионный платеж в пользу региона не включается в базу экономически обоснованных затрат для формирования тарифа. Подобная система тарифообразования не подходит для любой ситуации, когда компания делает значительные инвестиции без привлечения бюджетных средств, считают эксперты. 

При этом Пулково остается пока единственным примером. Большинство аэропортов находятся в очень непростом экономическом положении и не имеют необходимых объемов работ, которые могли бы гарантировать привлекательность их бизнеса на перспективу. В целом по воздушному транспорту вопросы развития инфраструктуры требуют решения многих задач, и реализация проектов по схемам ГЧП станет возможной лишь при продуманной, методичной и целенаправленной политике государства.

Мнения экспертов

Юрист практики ГЧП и инфраструктуры юридической фирмы VEGAS LEX Михаил Корнев считает, что ГЧП–законодательство не содержит достаточно эффективных механизмов гарантирования возвратности инвестиций, так необходимых банкам.

«В настоящее время основным нормативным актом, регулирующим правоотношения в сфере государственно–частного партнерства, остается Федеральный закон от 21.07.2005 № 115–ФЗ «О концессионных соглашениях», – отметил эксперт. – Активно развивается региональное ГЧП–законодательство. Тем не менее остаются открытыми некоторые принципиальные правовые вопросы, в частности, ограниченность механизмов бюджетного финансирования ГЧП–проектов, легитимность региональных законов о ГЧП, содержащих положения, отличные от положений федерального законодательства (например, предусматривающие дополнительные механизмы государственно–частного партнерства). Эти и иные проблемы могут быть решены принятием федерального закона о государственно–частном партнерстве. В отношении целесообразности его принятия среди специалистов отсутствует единое мнение. Тем не менее Минэкономразвития России уже разработало и представило на согласование в Правительство РФ проект федерального закона «О государственно–частном партнерстве». В 2013 году станет ясно, как его принятие отразится на количестве проектов государственно–частного партнерства и снимет ли закон существующие правовые ограничения. 

Проект ФЗ «О государственно–частном партнерстве» объединяет банки и иных лиц, предоставляющих частному партнеру денежные средства и иное имущество в целях реализации проекта государственно–частного партнерства, в единую категорию – финансирующие организации. Так как финансирующие организации не являются сторонами ГЧП–соглашения, по аналогии с концессионным законодательством законопроект предусматривает возможность заключения «прямого соглашения» между государственными, частным партнерами и финансирующей организацией. Прямое соглашение является одним из основных способов регулирования и минимизации рисков финансирующей организации, за исключением кредитного соглашения, заключаемого с частным партнером. 

Как и в ФЗ «О концессионных соглашениях», прямое соглашение в соответствии с положениями законопроекта направлено на урегулирование правоотношений при использовании дополнительных механизмов, обеспечивающих интересы финансирующей организации, замене частного партнера в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения частным партнером своих обязательств, а также должно конкретизировать права и обязанности партнеров и финансирующей организации в случае расторжения ГЧП–соглашения. 

Законопроект позволяет предусмотреть в прямом соглашении порядок согласования кандидатуры нового частного партнера при замене частного партнера, с которым изначально было подписано соглашение о ГЧП, и порядок определения размера компенсации частному партнеру при досрочном расторжении соглашения и в отличие от ФЗ «О концессионных соглашениях» предусматривает возможность залога объекта ГЧП–соглашения. 

Тем не менее законопроект не определяет порядок согласования условий прямого соглашения, что может существенно затруднить процесс его заключения. Регулирование прямого соглашения в законопроекте является более прогрессивным, но не устраняет проблему в целом: ГЧП–законодательство не отвечает требованиям банков и иных инвесторов в части механизмов обеспечения их интересов и в этой части нуждается в доработке.

Однако ГЧП является перспективной формой отношений государства и частного бизнеса. Принимая во внимание активность как публичной власти, так и частных субъектов в реализации ГЧП–проектов, довольно интенсивное развитие законодательства в сфере ГЧП, думается, что партнерство государственного и частного секторов и дальше будет развиваться. Ограниченность бюджетных средств, возможность привлечения частных инвестиций и повышения качества транспортной инфраструктуры являются катализаторами развития ГЧП на транспорте. Транспортная отрасль, как показывает российская и зарубежная практика, была и остается флагманским сектором ГЧП, и нет причин полагать, что на фоне роста числа проектов в других отраслях (в образовании, здравоохранении) число проектов в транспортной сфере будет уменьшаться. Кроме того, новые формы партнерства традиционно испытываются на проектах в транспортной сфере». 

Председатель совета директоров компании «ТРАНСПРОЕКТ» Виталий Максимов:
«С точки зрения широты применения схем ГЧП в транспортной отрасли у нас пока не очень большие успехи, но тенденции последних нескольких лет обнадеживают, и в первую очередь это касается автомобильных дорог. Надо понимать, что специфика транспортной сферы заключается в капиталоемкости проектов. Желающих будет больше, как только мы перейдем от знаковых проектов к более компактным и приемлемым для бюджетов регионов, а сроки контрактов будут исчисляться не 30, а хотя бы 10–15 годами, и стоимость проектов будет уменьшена в несколько раз. В целом я оцениваю современные тенденции позитивно. Более того, показательным станет 2013 год: по нашим прогнозам, уже в конце года начнут реализовываться некоторые из региональных автодорожных  проектов, будут объявлены конкурсы по отбору частных партнеров. 

В настоящее время, на наш взгляд, наиболее перспективно применение схем ГЧП при реализации проектов в автодорожной отрасли и создании инженерных сооружений. Далее по значимости для бизнеса идет сфера морских и речных портов. Железные дороги в ближайшей перспективе могут быть интересны для частного бизнеса только в увязке с автодорогами, например, в формате путепроводов через железнодорожные пути. Пожалуй, в инфраструктуру аэропортов бизнес придет позднее всего из–за текущей ситуации в отрасли, при которой региональная сеть аэродромов разрушена, а создание малой авиации и вертолетного транспорта пока только обсуждается. 

Да, бизнес у нас боязливый. Все стараются посмотреть, как пойдут дела. В этом смысле последовательная политика государства очень важна, особенно в запуске пилотных проектов. Федеральному и региональным правительствам следует максимально подтолкнуть этот процесс. Сейчас время активных чиновников: если власти хотят, они изыщут возможности для реализации проектов в области ГЧП и в рамках существующего законодательства. И это видно на примерах Пермского края, Нижегородской области и Башкортостана. То есть мегабизнесу мегапроекты государство уже презентовало. Теперь надо среднему бизнесу презентовать средние проекты, а малому – малые. И когда заработает вся цепочка, будет очевидна тенденция, что частные инвестиции могут найти свое успешное применение и в сфере транспорта».

Людмила Изъюрова