июля
2013
У законопроекта о ГЧП появился конкурент
Работа экспертной группы по подготовке долгожданного законопроекта об основах ГЧП в минувшую пятницу неожиданно превратилась в обсуждение совсем другого проекта — модельного закона СНГ о публично-частном партнерстве (ПЧП). Документ разработал коллектив питерских юристов во главе с Владимиром Попондопуло. Принятие обоих законопроектов грозит правовыми коллизиями.
Владимир Попондопуло — заведующий кафедрой коммерческого права юрфака СПбГУ, ученик известного советского юриста Олимпиада Иоффе, покинувшего СССР в 1981 году и ставшего профессором Гарвардского и Бостонского университетов. Осенью прошлого года Межпарламентская ассамблея СНГ провела конкурс на разработку модельного закона о ПЧП. Его выиграла команда г-на Попондопуло, в которую вошли питерские ученые-правоведы и практикующие юристы. Результат их работы теперь дошел до Госдумы.
Но московские юристы совместно с чиновниками Минэкономразвития уже три года разрабатывают собственный законопроект «Об основах ГЧП», который дожидается второго чтения в осеннюю сессию. В нынешнем виде это рамочный закон, отграничивающий ГЧП от других форм взаимодействия государства и бизнеса (например, госзакупок) и перечисляющий основные принципы подготовки и реализации ГЧП-проектов. Дальнейшую детализацию форм и механизмов ГЧП предполагается возложить на Минэкономразвития, а регионы исходя из своей специфики смогут принять свои законы о ГЧП.
По словам управляющего партнера Capital Legal Services Владислава Забродина, структура обоих законов существенно различается. Проект команды г-на Попондопуло подробно описывает различные аспекты подготовки и реализации ГЧП-проектов, российский же закон только декларирует базовые принципы. Но излишняя зарегулированность и не нужна, так что открытый перечень форм ГЧП в российском законе предпочтительнее, уверен юрист. У модельного закона все же есть важные преимущества, замечает партнер той же фирмы Павел Карпунин: «Он четче описывает порядок распределения рисков и допускает соглашения о ГЧП без конкурса, если это реально необходимо, например если частный партнер обладает уникальной лицензией или ресурсом; это существенно расширяет круг объектов и частных партнеров по ГЧП-проектам». Модельный закон взял все самое лучшее из закона Санкт-Петербурга о ГЧП, по которому уже успешно реализовано около десяти проектов, обращает внимание партнер петербургского офиса юрфирмы Dentons Карина Чичканова.
Старший юрист-аналитик практики ГЧП и инфраструктуры компании «Вегас-Лекс» не разделяет восторга коллег от модельного закона. По его мнению, в нем плохо проработана процедура заключения соглашений о ГЧП без конкурса, а перечень представителей на стороне государства слишком широк. Последнее может привести к ситуации, когда в ГЧП-проекте на стороне государства окажутся частные организации с госучастием, что, по сути, будет гражданско-правовыми отношениями двух компаний. В такие проекты недопустимо привлекать госсредства.
Основная проблема многих ГЧП-проектов в России — отсутствие интереса к ним со стороны финансовых институтов. «Зачем нам 500 проектов, которые ничего не могут привлечь?» — задается риторическим вопросом руководитель дирекции ГЧП Внешэкономбанка Александр Баженов. Поэтому попытка авторов модельного закона закрепить корпоративные формы ГЧП, каковыми в России могут быть хозяйственные партнерства, по его словам, «заслуживает изучения».
Многие ГЧП-проекты были реализованы по региональным законам, которые оказались по формату и содержанию удобнее для кредиторов, напоминает старший юрист Clifford Chance Сергей Кабанов. С этой точки зрения модельный закон продвинулся дальше российского: в нем предусмотрены передача прав на проект кредиторам в случае дефолта частного партнера, гарантии установления адекватных тарифов на услуги частного партнера и др.
Старший юрист фирмы Freshfields Bruckhaus Deringer Артем Фильченко обращает внимание, что модельный закон разрешает включать в один ГЧП-проект различные объекты инфраструктуры, что повышает его инвестпривлекательность. Кроме того, проект г-на Попондопуло детально регламентирует отношения между лицами на стороне государства. Это позволяет, например, распределять между сторонами ГЧП-соглашения права на объект. Эксперт надеется, что ко второму чтению российского законопроекта в него перекочуют прописанные в модельном законе гарантии защиты частных партнеров от недостоверной информации об объектах на этапе конкурса и от внесения в проекты заложенного по кредитам имущества.
Удачные правовые конструкции из проекта Владимира Попондопуло будут встроены в российский законопроект ко второму чтению. Весьма вероятно, что и название законопроекта будет ближе к модельному закону — об основах публично-частного партнерства, — поскольку такой термин охватывает проекты с участием не только государственных, но и муниципальных образований.
По словам замруководителя аппарата комитета Госдумы по вопросам собственности Игоря Фролова, модельный закон СНГ в случае его принятия будет носить рекомендательный характер, Россия продолжит работу над собственным законопроектом. Но учитывая, что другие страны СНГ могут ориентироваться на него при разработке собственных нормативных актов, существует риск возникновения правовых коллизий.