Комментарии экспертов

В начале декабря 2017 г. Правительство РФ внесло в Государственную Думу законопроект «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», разработанный Министерством экономического развития во исполнение поручений Правительства и Президента РФ в соответствии с планом мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации на 2016–2017 гг.

Документ направлен на объединение достижений приоритетных программ по реформированию контрольно-надзорной деятельности и замену действующего Закона о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного и муниципального контроля.

Проект закона определяет правовые и организационные основы системы государственного и муниципального контроля, осуществляемого органами исполнительной власти и органами местного самоуправления. Кроме того, в документе разъясняются общие принципы реализации такого контроля. Также определены меры, направленные на реализацию гражданами и организациями права на обжалование действий должностных лиц контролирующих органов.

Авторы документа установили иерархию нормативных правовых актов, регулирующих проведение указанных видов контроля и надзора. Они предлагают разграничить полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в этой сфере. Предусматривается возможность осуществления госконтроля Банком России, публично-правовыми компаниями и государственными корпорациями, государственными внебюджетными фондами, а также государственными учреждениями в отдельных сферах деятельности.

Предлагается создание ведомственных систем управления рисками, внедрение их в деятельность органов государственного и муниципального контроля. При использовании систем управления рисками контролирующие органы будут учитывать степень тяжести негативных последствий, которые могут наступить в результате несоблюдения организациями и гражданами обязательных требований. Согласно пояснительной записке законопроекта, практическим результатом введения систем управления рисками станет уход от предусмотренной действующим законодательством «плоской», недифференцированной шкалы проверок всех субъектов раз в 3 года вне зависимости от их индивидуальных характеристик или от отраслевых особенностей.

Отмечается, что основным инструментом снижения избыточного давления на бизнес будет переориентация контроля на объекты повышенного риска, организации, а также граждан, систематически допускающих грубые нарушения законодательства. «Система управления рисками позволит увеличить сроки между проверками и создаст для бизнеса возможность перехода на более низкие категории риска в случае добросовестного поведения и хорошей истории проверок», – подчеркивается в пояснительной записке.

Предлагается проводить плановые проверки на основе ежегодного плана проведения проверок, формирование которого происходит во взаимодействии с органами прокуратуры.

Менеджер проектов Южной дирекции VEGAS LEX Илья Шенгелия считает, что законопроект содержит довольно прогрессивные положения, которые окончательно переориентируют контрольную функцию государства: приоритетом станет не реакция на свершившиеся правонарушения, а их превенция и снижение рисков для охраняемых ценностей – жизни и здоровья граждан, их прав, свобод и т.д. «Именно такой подход определит результативность и эффективность государственного и муниципального контроля. Работа контролирующего органа будет оцениваться не по количеству выявленных нарушений и размеру примененных санкций, а по динамике снижения потенциального вреда в соотношении с затраченными на это ресурсами», – отметил Илья Шенгелия.

Также Илья Шенгелия сообщил, что предложенные проектом механизмы должны повысить актуальность практики использования систем комплаенса во всех сферах бизнеса. Эксперт пояснил, что для этого законодатель идет по пути стимулирующего, а не обязывающего воздействия: «Инструменты управления регуляторными рисками, внедренные в структуру менеджмента, продемонстрируют добросовестность организаций и позволят выявить собственные зоны развития».

Детально проанализировав законопроект, эксперты «АГ» выделили наиболее важные его положения.

Государственный и муниципальный контроль в отношении граждан-непредпринимателей
Илья Шенгелия заметил, что если законопроект будет принят, то объектами контроля выступят также граждане, не осуществляющие предпринимательскую деятельность, и используемые ими производственные объекты. 

Риск-ориентированный подход

Проанализировав этот аспект документа, Илья Шенгелия сообщил, что его положениями предполагаются увеличение системой управления рисками сроков между проверками и создание для бизнеса возможности перехода на более низкую категорию риска в случае добросовестного поведения. Такой механизм должен способствовать также превенции правонарушений.

Класс опасности объектов контроля будет зависеть от фактов, подтверждающих соблюдение гражданами и организациями обязательных требований (ч. 2 ст. 26 законопроекта). Повышенное внимание контролирующие органы будут проявлять теперь к тем лицам, которые систематически нарушают законодательство. Граждане и организации, ведущие добросовестную деятельность, напротив, могут быть освобождены от плановых проверок. Причем, как указал Илья Шенгелия, риск-ориентированный подход будет применяться не только для плановых, но и для внеплановых проверок (ст. 28 и 29 законопроекта).

Четкое разграничение форм и видов контроля
Законопроект содержит отдельные перечни государственного, регионального и муниципального контроля, а также определяет его отдельные формы. Илья Шенгелия заметил, что законопроект предусматривает осуществление действий по контролю с учетом оценки соблюдения обязательных требований, проводимой гражданами и организациями самостоятельно (ст. 13 проекта закона).

Защита интересов подконтрольных субъектов
В законопроекте содержатся положения, которые ограничивают предмет плановых проверок только теми требованиями, которые будут размещены на сайте контролирующего органа, а также вопросами, затронутыми в проверочных листах (п. 4 ст. 23 проекта). По мнению Ильи Шенгелия, это должно привести к предсказуемости контрольных мероприятий и устранить избыточное регулирование.

Эксперт констатировал, что в проекте закона расширен также перечень процессуальных нарушений, которые будут признаваться грубыми и, как следствие, станут поводом для оспаривания результатов контрольных мероприятий. Существующий в настоящее время перечень процессуальных нарушений предполагается дополнить следующими: отсутствие хотя бы одного из оснований для проверки, неиспользование проверочных листов, когда это обязательно, а также включение в предмет проверки требований, которые не являются обязательными или не имеют юридической силы обязательных требований (ст. 69 законопроекта). Одновременно устанавливается правило допустимости доказательств: в качестве таковых нельзя будет использовать материалы, полученные с нарушением закона (ч. 1 ст. 48 законопроекта). Причем, заметил Илья Шенгелия, грубость нарушения не будет иметь значения.

Недостатки документа
Законодательная инициатива потребует от подконтрольных субъектов дополнительных расходов, которые, между тем, возможно минимизировать с помощью тонкой настройки систем комплаенса под существующие бизнес-процессы, считает Илья Шенгелия. Он заметил также, что возрастет нагрузка на бюджетную систему, а органы власти на всех уровнях вынуждены будут нести расходы на актуализацию перечней обязательных требований, обобщение практики их применения и разъяснений по исполнению нормативных требований. Кроме того, дополнительных ресурсов потребуют также и другие механизмы, предусмотренные законопроектом, например интеграция ведомственной системы управления рисками (ст. 25 законопроекта).

Полная версия статьи доступна по ссылке: http://www.advgazeta.ru/novosti/kodeks-gosudarstvennogo-i-munitsipalnogo-kontrolya/