Комментарии экспертов

Готовность номер один

ГЧП как одна из форм реализации актуальных инвестиционных проектов для юга России не является новой. Но если раньше ГЧП рассматривалось всего лишь как одна из возможных форм реализации инвестпроектов, то в 2014 году в условиях углубляющегося кризиса эта форма приобрела особую актуальность. Она стала практически единственным способом сохранить инвестактивность в регионах.

Помимо снижения нагрузки на бюджет, еще одним важным преимуществом ГЧП является распределение рисков между публичным и частным партнером на всех этапах реализации проекта. Главным стимулом для бизнеса становится предоставление доступа к более дешевым долгосрочным займам (банки охотнее кредитуют под гарантии государства). Собственно, гарантией для банка является уже само участие региональных властей в проекте. Наиболее активен в кредитовании проектов ГЧП на юге России Внешэкономбанк.

По информации пресс-службы ВЭБа, на юге России с участием Внешэкономбанка реализуется ГЧП-проект в сфере инженерной инфраструктуры — «Комплексная программа строительства и реконструкции объектов водоснабжения и водоотведения города Ростова-на-Дону» — и проект создания сети дошкольных учреждений в 11 муниципальных образованиях Астраханской области. «Из новых проектов ГЧП можно назвать проект по созданию водно-спортивных объектов „40 бассейнов Дона“, также перспективными направлениями являются развитие транспортной инфраструктуры (проект строительства Северного тоннеля в Ростове-на-Дону) и здравоохранение (проект онкоцентра в Ростовской области и тубдиспансера в Астраханской области)»,— добавляют в пресс-службе.

Между тем, по данным Центра развития государственно-частного партнерства, в 2014 году в РФ в стадии реализации находится 131 проект. Возникает вопрос, почему при всех плюсах такой формы совместной работы государства и бизнеса в России реализуется так мало проектов?

Эксперты выделяют несколько причин. Прежде всего, низкий уровень квалификации сторон партнерства, который создает неравноправие публичного и частного партнеров. «Со стороны чиновника это выражается в непонимании основных принципов ГЧП, неготовности к равноправной работе с бизнесом. Чиновник старается максимизировать свои полномочия и минимизировать ответственность»,— поясняет управляющий партнер адвокатского бюро «Юг» Юрий Пустовит. Кроме того, законодательная база партнерства далека от совершенства. Федеральные стандарты государственно-частного партнерства, которые можно было бы применить к любому качественному инвестиционному проекту любого масштаба (как на федеральном, так и на региональном уровне), обсуждаются почти десять лет.

Однако, по мнению экспертов, наиболее благоприятная среда для развития ГЧП возникает при дефиците бюджетных средств. Следовательно, именно сейчас, во время кризиса, следует ожидать конкретных шагов от государства по созданию благоприятных условий для развития ГЧП. И такой процесс в сфере применения ГЧП начался уже в прошлом году.

Работа над ошибками

Власти ведущих регионов ЮФО — Краснодарского края и Ростовской области — в 2014 году приняли ряд решений, стимулирующих развитие ГЧП на региональном уровне. В Краснодарском крае в прошлом году за счет средств бюджета создан Инвестиционный фонд. Его задача — финансировать проекты, которые будут реализовываться в крае на принципах ГЧП. В Ростовской области на законодательном уровне также утвержден комплекс мер по развитию государственно-частного партнерства.

По словам губернатора Ростовской области Василия Голубева, в документе определены порядок взаимодействия органов власти области и бизнеса при реализации государственных проектов, условия проведения конкурсных процедур, требования к потенциальному инвестору, условия и сроки реализации соглашений. За отраслевыми министерствами закрепляется функция разработки концепций проектов по своим направлениям.

Есть изменения и на федеральном уровне. В конце 2014 года были сформулированы методические рекомендации по ГЧП для субъектов РФ, которые должны помочь региональной власти в реализации партнерства. В рекомендации включен пункт о повышении квалификации чиновников, которые занимаются вопросами ГЧП.

В прошлом году были приняты, а с 1 февраля 2015 года вступили в силу поправки в закон о концессионных соглашениях. Концессия сегодня — один из самых распространенных видов ГЧП. Принятые поправки существенно расширяют ее возможности и сферу применения. Одним из основных плюсов эксперты считают дополнение перечня объектов, которые можно передавать в концессию. До недавнего времени концессионные соглашения заключались только по крупным объектам дорожной и коммунальной инфраструктуры. Так, субъекты юга России использовали механизм концессии в основном для модернизации водноканализационного хозяйства. Например, в Ростовской области по концессионному соглашению выполняется широкомасштабная реконструкция системы водоснабжения и водоотведения, публичными партнерами выступают областное правительство и администрация Ростова-на-Дону, частным инвестором является ОАО «Евразийский». В Краснодарском крае действует концессионное соглашение, заключенное между администрацией Краснодарского края и ОАО «Евразийский» по модернизации 60% от основных фондов водно-канализационного хозяйства.

Руководитель проектов практики «Юридическое и налоговое сопровождение» консалтинговой группы «НЭО Центр» Николай Захаров отмечает, что теперь концессия может быть востребована не только при реализации сложных и капиталоемких проектов (преимущественно на федеральном уровне), но и для относительно небольших проектов в регионах. Субъектам МСБ вполне по силам выступать в таких проектах в качестве частных партнеров. «Каждый инвестор может найти для себя проект необходимого масштаба, так как капиталоемкость проектов различается на несколько порядков. К примеру, реконструкция муниципальной котельной обойдется частному оператору в 50–100 млн руб. А строительство крупного мусороперерабатывающего завода может потребовать 5–10 млрд руб.»,— поясняет эксперт.

Финансовые риски частных партнеров существенно снижает поправка, связанная с гарантией прав концессионера. Согласно поправке, государственный заказчик (концедент) обязан принимать меры, обеспечивающие окупаемость инвестиций концессионера и получение им валовой выручки. По мнению председателя совета директоров АКГ «Градиент Альфа» Павла Гагарина, необеспеченность возвратности средств для частного инвестора была одним из главных препятствий для концессионных соглашений, а сейчас это противоречие попытались решить на законодательном уровне. Особенно актуально это изменение для концессий в ЖКХ, где из-за высокого износа основных средств и низких тарифов частный инвестор не видел перспектив по возврату инвестиций. «Сейчас произошли важные изменения в регулировании тарифов. Определены порядок установления долгосрочных тарифов, а также гарантии возврата инвестиций, не возмещенных частному партнеру за счет платы потребителей. В тарифы на услуги водоканалов обязательно будет включаться так называемая "предпринимательская прибыль в размере 5%",— рассказывает Николай Захаров. По мнению эксперта, это поможет сделать сферу ЖКХ более привлекательной для инвесторов.

Еще одно новшество — теперь существует возможность объединения концедентов для привлечения частных инвесторов при решении большого количества типовых проектов. Это может значительно ускорить и упростить процедуру оформления концессионных соглашений.

Поправки дают новый импульс концессии на региональном уровне. Администрация Ростова-на-Дону сегодня рассматривает возможность заключения концессионных соглашений на уровне муниципалитета по развитию муниципальных парков. Власти города собираются предложить в концессию парки «Дружба», им. Октября, 1 Мая и детского парка им. В. Черевичкина. В результате реализации концессионных соглашений город получит в собственность благоустроенные парки, а инвесторы — право на их эксплуатацию, отмечает глава администрации Ростова-на-Дону Сергей Горбань. Посредством концессионного соглашения будет осуществляться создание сети водно-спортивных оздоровительных комплексов в Ростовской области (проект структурирован уже с учетом новых изменений в законодательство о концессиях).

Власти Краснодарского края планируют с помощью концессионных соглашений реализовать программу обращения с ТБО. Таким образом должны быть построены девять межмуниципальных полигонов. В качестве частных партнеров будут выступать региональные предприятия, имеющие опыт работы на этом рынке. Правительство края формирует предмет концессии, куда войдут предложения по инфраструктуре, земельным участкам и требования к строительству объектов. По плану, строительство полигонов должно быть завершено к 2018 году.

Инициатива наказуема?

С 1 мая текущего года в силу вступит еще ряд поправок в закон «О концессионных соглашениях». Одно из самых обсуждаемых — введение механизма частной инициативы, который предусматривает для частного инвестора возможность выступать с инициативой по заключению концессионного соглашения. То есть инвестор сам может инициировать проект и предложить властям себя в качестве концессионера. Проект будет рассмотрен властями с точки зрения актуальности и бизнес-концепции и затем опубликован с предложением о заключении концессионного соглашения. Если в течение 45 дней предприятий, желающих конкурировать с инициатором на право заключения концессионного соглашения, не найдется, возникает возможность заключения концессионного соглашения с инициатором проекта без проведения конкурсной процедуры.

Правда, поправка о частной инициативе в ее нынешнем состоянии вызывает неоднозначную реакцию у экспертов. С одной стороны, это позитивное изменение. Бизнес получает возможность сам найти для себя интересные ниши. «Нововведение также может быть оценено позитивно и в контексте повышения эффективности расходования бюджетных средств, поскольку предынвестиционную проработку проекта производит не государство, а сам потенциальный частный партнер»,— считает руководитель практики «ГЧП и инфраструктура» юридической фирмы Vegas Lex. Вместе с тем у такого подхода есть и существенные минусы. Сергей Катырин, президент ТПП РФ, указывает на такой аспект: «Представьте, вы провели изыскательские работы, вышли с предложением построить детский сад — вы это генерировали, а потом вам говорят: „Подавайте документы на конкурс на общих началах, и в нем будут участвовать все, кто хочет реализовать такой проект“». Сергей Катырин считает, что у депутатов есть время на то, чтобы усовершенствовать поправку, предусмотрев определенные преференции для компании-инициатора.

Остальные — в парк

Помимо контрактных форм ГЧП — концессионного соглашения и контракта жизненного цикла (один из «подвидов» концессии) — существуют так называемые неконтрактные формы. Это различные технопарки и кластеры. «Публичный партнер решает вопросы с подключением к коммуникациям, разрабатывает правила налогообложения для резидентов, а также множество других преференций для бизнеса»,— комментирует генеральный директор компании «Русюрист» Роман Андрющенко. В свою очередь частный партнер инвестирует в создание объекта на территории кластера. Такая форма уже достаточно хорошо проработана в регионах и имеет под собой правовую базу, разработанную на региональном уровне.

«С точки зрения потенциального инвестора, создание кластеров, то есть объединение нескольких технологически связанных между собой предприятий в единую технологическую цепочку, позволяет снизить производственные расходы и затраты на содержание инфраструктуры. Поэтому с экономической точки зрения формирование таких компактных производств вполне логично и разумно»,— уверен директор Ростовского регионального филиала ОАО «Россельхозбанк» Игорь Пятигорец.

В Ростовской области уже существует несколько площадок, на которых власти и бизнес сотрудничают по созданию кластеров. В 2015 году к ним прибавятся новые объекты. «С января 2015 года стартовали два масштабных проекта в рамках реализации кластерной политики в Ростовской области. 27 января стартовал молочный кластер „Донские молочные продукты“, а 29 января — инновационно-технологический кластер „Южное созвездие“. ОАО „Региональная корпорация развития“ (РКР) является специализированной компанией по координации взаимодействия участников кластера. Надо заметить, что в рамках создания молочного кластера заявлено о подготовке к реализации двух проектов: фермы четвертого поколения на 3900 голов дойного стада и открытия Центра по подготовке специалистов современного уровня»,— рассказывает руководитель «Региональной корпорации развития» Ростовской области Виктор Гончаров. Результатом деятельности инновационно-технологического кластера «Южное созвездие», по словам эксперта, должны стать рост объемов производства и реализации инновационной продукции, рост производительности труда, увеличение объема выполняемых научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по созданию новых и модернизации существующих технологий и производств, обеспечение социальной стабильности и экономического развития региона, повышение его конкурентоспособности. Кластер «Южное созвездие» объединил четырнадцать «якорных» предприятий и организаций, способных обеспечить высокие темпы развития авиакосмической, морской, атомной и других наукоемких отраслей. «Государственно-частное партнерство может иметь хорошие перспективы в сфере IT, так как это способствует развитию проектов по работе с населением и распространению новых технологий,— считает, например, генеральный директор ГК «Гэндальф» Андрей Шеремет.— В рамках государственно-частного партнерства был бы интересен проект для государства по внедрению электронных архивов документов. Госпредприятия нуждаются в качественных услугах, а крупные системные интеграторы предлагают сервис высокого уровня».

В сентябре 2014 года Корпорация развития и ООО «Углехимкомбинат „РИКОУЛ“» подписали соглашение о реализации инвестиционного проекта по строительству газоуглехимического комбината в Усть-Донецком районе. Новое предприятие будет производить высокоценные химические продукты. На основе ГЧП будут реализовываться инвестпроекты по строительству и организации работы Неклиновского, Сальского, Морозовского межмуниципальных экологических отходоперерабатывающих комплексов (МЭОК). Меморандум об этом подписан РКР совместно с ООО МВМ (город Москва) и правительством Ростовской области в рамках участия в реализации государственной программы «Охрана окружающей среды и рациональное природопользование».

В Краснодарском крае одной из главных точек приложения усилий по развитию кластеров является туризм. Огромная работа по модернизации инфраструктуры для туристическо-курортной среды была проделана в ходе олимпийского строительства. «Из того, что на виду, назову полностью обновленную городскую среду Сочи: 360 км новых дорог, современные развязки и тоннели, обновилась коммунальная инфраструктура, решена давняя проблема курорта в энергообеспечении»,— комментирует губернатор Краснодарского края Александр Ткачев. Развиваются и другие направления: в 2014 году в регионе определены пять площадок для создания промышленных кластеров. Это Абинск, Апшеронск, Армавир, Краснодар и Тамань. «У края уже достигнуты договоренности с несколькими крупными инвесторами, такими как «Тандер», «Независимая нефтегазовая компания», «Уралхим», «ЕвроХим». Они готовы зайти в промышленные парки, разместить свои производства и выходить на рынки других стран. Эта работа стартовала в текущем году, а к 16-му мы ожидаем, что уже в полную силу будут функционировать новые предприятия»,— рассказывает губернатор Краснодарского края.

Еще одним плюсом кластерной политики является то, что «якорный» инвестор создает благоприятные условия для привлечения инвестиций из сектора МСБ. По словам министра экономического развития Ростовской области Александра Левченко, самое продуктивное для поддержки предприятий малого, среднего бизнеса или конкретной территории — построить там новое крупное производство, либо реализовать большой инфраструктурный проект. «Рядом с крупным инвестором всегда найдется место для малого бизнеса. Крупные компании привлекают малый бизнес для предоставления различных услуг, в том числе клининговых, охранных, транспортных»,— поясняет президент ТПП Ростовской области Николай Присяжнюк. Важно, что для проектов, реализуемых в Ростовской области на территории индустриальных парков, льготы по налогам предоставляются независимо от объема инвестиций, то есть одинаково как для крупного, так и для малого бизнеса, добавляет эксперт.

По мнению специалистов из Центра развития государственно-частного партнерства, количество проектов ГЧП в стране сегодня значительно меньше, чем необходимо. Однако с учетом ситуации у совместных проектов бизнеса и власти перспективы лучше, чем у чисто коммерческих, которые полностью зависят от рыночного риска и не имеют поддержки государства. В том числе и по так необходимым сегодня инвестиционным кредитам. Ведь в условиях высокой волатильности банк предпочитает снизить свои риски за счет госгарантий.

Иван Демидов