ноября
2018
Искусство равновесия
Российский рынок государственно-частного партнерства (ГЧП) не стоит на месте: правительством принят комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры на период до 2024 года. О том, как публичной и частной сторонам научиться блюсти баланс интересов, регулятору — избавить инвесторов от страха нестабильности, а инвесторам — избежать «побочных эффектов» механизма ГЧП, “Ъ” поговорил с экспертами по праву.
Правовое регулирование: реальность опережает мечту
Рынку нужны стабильность и постоянство — в этом солидарны все опрошенные “Ъ” юристы. Четкие, выполнимые требования регулятора, однозначная судебная практика — вот что помогает участникам рынка понимать правила игры. Однако институт ГЧП в России сравнительно молод. «К сожалению, в России все еще нет четкого представления о правовой природе всех тех правоотношений, которые охватываются механизмами ГЧП. Отсюда возникает непредсказуемость в части защиты интересов участников соответствующих проектов»,— говорит Марина Гассий, заместитель генерального директора по правовому обеспечению ГУП «Водоканал Санкт-Петербурга». В качестве примера непредсказуемости Ольга Мищенко приводит нашумевшее «башкирское дело» (А40-23141/17), в рамках которого Федеральная антимонопольная служба ставила под сомнение возможность полной компенсации расходов частной стороны за счет платы концедента. Несмотря на резонанс вопроса и его многочисленные общественные обсуждения, законодательные изменения до настоящего момента не приняты. «Чтобы рынок развивался успешно, такого быть не должно: инвесторы любят стабильность»,— говорит Михаил Попов.
Помимо нестабильности есть и другие недостатки — в их числе Владимир Килинкаров называет: низкий уровень юридической квалификации проектных команд, недостаточную экспертизу представителей судейского сообщества, склонность правоприменителя к приоритетному учету интересов бюджета. Ситуацию может улучшить готовящийся к внесению в Госдуму правительственный законопроект о масштабных изменениях в 115-ФЗ о КС и 224-ФЗ о ГЧП. Руководящие обзоры практики Верховного суда РФ и ФАС также принесли бы пользу, считает юрист.
Юристы полагают, что большей гибкости при структурировании проектов ГЧП будет способствовать введение на разных уровнях механизма соконцедентства — в этом случае и федеральные, и региональные органы власти смогут принять участие в проекте вне зависимости от того, в чьей собственности будет находиться созданный объект. «Этот механизм будет востребован в случаях, когда бюджетные и агломерационные эффекты от реализации проекта получают как регионы, на территории которых создается инфраструктура, так и федеральный бюджет в целом»,— поясняет Лина Коршунова. Возможно, для создания возможности софинансирования ГЧП-проектов за счет средств разноуровневых бюджетов потребуются поправки в Бюджетный кодекс, добавляет она.
По мнению руководителя практики ГЧП и инфраструктуры VEGAS LEX Дениса Штирбу, в целях привлечения внебюджетных инвестиций дальнейшее регулирование ГЧП пойдет по пути детальной регламентации в законах механизмов проектного финансирования. А Максим Черниговский, наоборот, полагает, что законодательству о ГЧП не повредило бы некоторое дерегулирование: «Процедура частной инициативы нуждается в существенном упрощении для частной стороны. Дисбаланс очевиден: частной инициативы по концессионным проектам много, но предложений о заключении соглашений о ГЧП или МЧП практически нет». Юристы не прочь увидеть на рынке и возобновление международных институтов развития, особенно в качестве фондов посевных инвестиций, однако до нормализации международных отношений говорить об этом преждевременно.
Нюансы баланса и побочные эффекты
Особенность правового сопровождения проектов, которая, по мнению юристов, на сегодняшний день является системной для российского рынка,— неумение сторон находить баланс между публичным и частным интересом и строить на его в основе переговоры по конкретному ГЧП-проекту. Это приводит, по словам Дениса Штирбу, к «эффекту завышенных ожиданий, тогда как ГЧП в принципе это искусство поиска равновесия».
Интерес частного партнера к ГЧП обуславливается целым рядом преимуществ, ключевым из которых Илья Скрипников называет прибыль от проекта, прогнозируемую на длительный период. «Наличие механизмов государственных гарантий возврата инвестиций — через МГД, прямые соглашения, капитальный грант, плату концедента», по мнению Михаила Попова, также можно отнести к безусловным стимулам. Кроме того, инвесторов привлекают четко регламентированные сроки реагирования и согласования проекта органами власти, вероятность его софинансирования из бюджета, а также возможность в случае использования механизма частной инициативы получить земельный участок или объект для реконструкции без проведения торгов, добавляет Владимир Килинкаров.
Но не следует забывать о «побочных эффектах». «В случае с ГЧП инвестор теряет значительную долю самостоятельности, попадая под жесткий контроль публичной стороны, которая в силу прозрачности проекта, доступа к документам и финансовой информации имеет возможность "под микроскопом" разглядывать его и проект, принимая соответствующие оперативные меры»,— предупреждает господин Килинкаров. Максим Черниговский отмечает среди наиболее частых проблем публичной стороны межведомственные разногласия и разнонаправленные цели представителей разных органов власти. В свою очередь, частный партнер, занимаясь проектами с участием государства, вынужден работать в непривычном ему замедленном деловом темпе. Сложностей добавляет и то, что из-за специфики ряда форм проектов ГЧП частный партнер имеет дело с проектами документов, разработанными публичным партнером, которые в силу законодательства о защите конкуренции практически нельзя подвергать какой-либо корректировке, говорит Анна Котова-Смоленская.
Называть ГЧП идеальной бизнес-моделью опрометчиво, соглашаются эксперты. Скорее это компромиссный механизм, намеренно усложненный для эффективной работы с различными рисками, распределяемыми между несколькими сторонами. Создаваемая в итоге система сдержек и противовесов не позволяет участникам выйти за пределы и просчитанной модели сотрудничества.
Полная версия статьи доступна по ссылке: https://www.kommersant.ru/doc/3804355