Аналитика Аналитические обзоры

Одним из направлений развития земельного и градостроительного законодательства РФ является переход от точечной застройки территорий к комплексной.

В 2004 году в Земельный кодекс РФ (далее – ЗК РФ) был включен институт комплексного освоения территорий в целях жилищного строительства[1], предполагающий предоставление в аренду для комплексной застройки по результатам открытого аукциона незастроенных (свободных) земельных участков.

В 2006 году похожий институт (развитие застроенных территорий) был включен в Градостроительный кодекс РФ (далее – ГрК РФ)[2]. В отличие от комплексного освоения территорий в целях жилищного строительства этот институт действует в отношении застроенных территорий, на которых расположены многоквартирные жилые дома, признанные аварийными и подлежащими сносу, либо снос, реконструкция которых планируются на основании муниципальных адресных программ.

В 2014 году ГрК РФ был дополнен институтами освоения территории в целях строительства жилья экономического класса[3] и освоения территории в целях строительства и эксплуатации наемного дома социального или коммерческого использования[4].

С 1 марта 2015 года вступят в силу нормы института комплексного освоения территории (статья 46.4 ГрК РФ)[5].

Осуществляя мероприятия по развитию застроенной территории, девелоперы зачастую сталкиваются с необходимостью освобождения земельных участков от прав и находящихся на них объектов, принадлежащих третьим лицам. В ситуациях, когда договориться о выкупе на взаимоприемлемых условиях не удается, спор может стать предметом судебного разбирательства. Одно из подобных дел в октябре 2014 года рассмотрел Конституционный Суд РФ (далее – КС РФ).

На основании муниципальной адресной программы по результатам открытого аукциона между администрацией муниципального образования и застройщиком в соответствии со статьями
46.1–46.3 ГрК РФ был заключен договор о развитии застроенной территории. Согласно одному из условий договора застройщик обязался приобрести права на земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в границах застроенной территории и не подлежащие изъятию для муниципальных нужд в соответствии с гражданским и земельным законодательством.

В границах территории, подлежащей застройке, находился принадлежащий ряду граждан на праве общей долевой собственности жилой дом. По иску застройщика суды общей юрисдикции со ссылкой на статью 46.1 ГрК РФ возложили на одного из собственников дома обязанность заключить с застройщиком договор купли-продажи принадлежащей этому собственнику части дома и земельного участка.

Полагая, что нормы ГрК РФ с учетом сложившейся правоприменительной практики противоречат Конституции РФ, поскольку допускают принудительный выкуп земельных участков и расположенного на них имущества, находящихся в частной собственности, для целей, не связанных с изъятием такого имущества для государственных и муниципальных нужд, собственник обратился с жалобой в КС РФ.

Отказывая в принятии жалобы к рассмотрению, КС РФ в Определении от 07.10.2014 № 2026-О отметил, что положения частей 4 и 5 статьи 46.1 и части 6 статьи 46.2 ГрК РФ, определяя объекты, которые могут находиться на застроенной территории, подлежащей развитию, а также устанавливая возможность приобретения прав на земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в границах застроенной территории, в соответствии с гражданским и земельным законодательством, не наделяют лицо, заключившее с органом местного самоуправления договор о развитии застроенной территории, правом требовать в обязательном порядке заключения договора о выкупе недвижимого имущества, находящегося в частной собственности граждан, на выдвигаемых им в одностороннем порядке условиях.

В этом же Определении КС РФ обратил внимание на закрепленные в Гражданском кодексе РФ (далее – ГК РФ) принципы свободы договора, равенства, автономии воли и имущественной самостоятельности участников гражданского оборота, отметив, что принудительное изъятие у собственника принадлежащего ему имущества допустимо только по основаниям, прямо перечисленным в пункте 2 статьи 235 ГК РФ, и перечень таких оснований сформулирован исчерпывающим образом.

Частным случаем принудительного изъятия недвижимого имущества, предусмотренного подпунктом 3 пункта 2 статьи 235 и статьей 239 ГК РФ, является изъятие у собственника земельного участка в публично-правовых интересах (для государственных или муниципальных нужд) либо в качестве гражданско-правовой санкции за ненадлежащее использование земли как особо ценного природного ресурса. Порядок и форма возмещения стоимости имущества, принудительно отчуждаемого для государственных и муниципальных нужд, определены статьями 49, 55, 57 и 63 ЗК РФ и статьями 279–283 ГК РФ.

Согласно статье 49 ЗК РФ изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях, связанных с выполнением международных обязательств РФ и с размещением непосредственно перечисленных в указанной статье объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов (таких как объекты использования атомной энергии; объекты обороны и безопасности; объекты федерального транспорта и др.). Случаи изъятия земельных участков в целях развития застроенных территорий для нужд частных лиц федеральным законодательством не предусмотрены.

В Определении от 07.10.2014 № 2026-О КС РФ отметил также ранее сформулированные им правовые позиции, указав, в частности, что в силу статей 15 (часть 2), 17 (часть 3), 19 (части 1 и 2) и 55 (части 1 и 3) Конституции РФ и исходя из общеправового принципа справедливости защита права собственности и иных имущественных прав должна осуществляться на основе соразмерности и пропорциональности, с тем, чтобы был обеспечен баланс прав и законных интересов всех участников гражданского оборота. Возможные же ограничения федеральным законом прав владения, пользования и распоряжения имуществом, свободы предпринимательской деятельности и свободы договоров также должны отвечать требованиям справедливости, быть адекватными, пропорциональными, носить общий абстрактный характер, не иметь обратной силы и не затрагивать существо данных конституционных прав (постановления КС РФ от 21.04.2003 № 6-П и от 12.07.2007 № 10-П).

Конституция РФ не исключает ограничение права частной собственности (часть 3 статьи 55) и лишение имущества (часть 3 статьи 35), при этом возможность перераспределения собственности уравновешивается конституционно-правовым принципом неприкосновенности частной собственности, который может быть выведен из совокупности конституционно-правовых положений и включает в свое нормативное содержание конституционные гарантии обеспечения частным собственникам возможности свободного использования принадлежащего им имущества, стабильности отношений собственности, недопустимости произвольного лишения имущества либо несоразмерного ограничения права собственности. В то же время положение части 1 статьи 35 Конституции РФ о том, что право частной собственности охраняется законом, предполагает обязанность законодателя обеспечить неприкосновенность права частной собственности (Постановление КС РФ от 24.02.2004 № 3-П), в том числе путем установления надлежащих юридических процедур принятия решений об изъятии имущества у собственника (Определение от 05.06.2014 № 1209-О).

Правовые позиции, сформулированные в Определении КС РФ от 07.10.2014 № 2026-О, должны приниматься во внимание как девелоперами, участвующими в реализации проектов комплексной застройки, так и правообладателями земельных участков и объектов недвижимости, попадающих в границы зон перспективного развития.

Не исключено, что эти принципы будут учтены в ходе доработки законопроекта о развитии застроенных территорий, которым предполагается определить порядок выкупа застройщиками принадлежащего третьим лицам имущества, и обсуждение которого в настоящее время ведется с участием Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ[6].