Аналитика Публикации

Проблема перевода земель из одной категории в другую остро встала перед всеми застройщиками и девелоперами с момента вступления в силу (5 января 2005 г.) закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» и обусловлена тем, что капитальное жилищное и промышленное строительство (а это основная цель приобретения земли) невозможно на площадях, не являющихся землями поселений либо промышленности. Указанный закон ввел жесткие ограничения на перевод земель из одной категории в другую, а также установил процедурные требования к оформлению данных операций.

В настоящее время большинство земель, пригодных для строительства, относится к категории сельскохозяйственного назначения, и их перевод в иные категории в соответствии с законом возможен в следующих случаях:

-  с целью консервации земель;

- с целью создания особо охраняемой природной территории;

- в связи с установлением или изменением черты поселений;

- в связи со строительством на землях, непригодных для осуществления сельскохозяйственного производства, промышленных объектов и с иными несельскохозяйственными нуждами;

- с целью включения непригодных для осуществления сельскохозяйственного производства земель в состав земель лесного, водного фонда или земель запаса;

- с целью строительства дорог, линий электропередачи, связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), нефте-, газо- и иных трубопроводов, железнодорожных линий и иных подобных сооружений, если кадастровая стоимость сельскохозяйственных угодий на тридцать и более процентов меньше кадастровой стоимости среднерайонного уровня и линейные объекты размещены вдоль дорог и границ полей севооборотов;

- в связи с выполнением международных обязательств Российской Федерации, обеспечением обороны страны и безопасности государства, добычей полезных ископаемых (за исключением общераспространенных), содержанием объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, строительством объектов культурно-бытового, социального, образовательного назначения, дорог и других линейных объектов при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов.

Очевидно, что для решения задач, стоящих перед застройщиками, во внимание могут приниматься лишь два из перечисленных оснований:

- в связи с установлением или изменением черты поселений;

- в связи со строительством на землях, непригодных для осуществления сельскохозяйственного производства, промышленных объектов и с иными несельскохозяйственными нуждами.

Применение последнего пункта в настоящее время затруднено отсутствием какой-либо внятной нормативной базы, определяющей критерии непригодности земель для сельхозпроизводства. Единственное упоминание и расшифровка данного термина в законодательстве содержится в приказе Госкомзема РФ от 22 ноября 1999 г. в рамках утверждения классификатора земель: к непригодным для сельхозпроизводства землям отнесены овраги, скальные выступы, пески, оползни, осыпи, а также подтопляемые участки. Естественно, что подобные площади мало пригодны и для строительства. Кроме того, ненормативный характер данного приказа может стать причиной последующего оспаривания перевода земель в иную категорию на основании его положений.

В настоящее время Минсельхозпрод Московской области принял распоряжение, определяющее признаки и порядок отнесения сельхозземель к непригодным для сельскохозяйственного производства. Но даже с его принятием попытки изменить категорию земли на данных основаниях несут в себе существенные юридические риски и наиболее эффективным способом получения разрешения на строительство на землях, имеющих текущее сельскохозяйственное назначение, является включение данных земель в черту поселения.

Особое удобство земель поселений для застройщиков состоит в том, что в рамках данной категории местные органы власти имеют право их зонирования под различные виды разрешенного использования. Новый Градостроительный кодекс РФ, вступивший в силу 1 января 2005 г., устанавливает следующие виды зон, которые могут быть предусмотрены в границах поселения:

- жилые;

- общественно-деловые;

- производственные зоны;

- зоны инженерной и транспортной инфраструктур;

- зоны сельскохозяйственного использования;

- зоны рекреационного назначения;

- зоны особо охраняемых территорий;

- зоны специального назначения;

- зоны размещения военных объектов и др.

Как видно из перечня, на землях поселений можно расположить практически любой объект — от жилого дома до промышленного предприятия. Поэтому отнесение земель, планируемых к застройке, к данной категории существенно повышает и ликвидность участка, и число вариантов для его использования. Однако при расчете стоимости строительства необходимо учитывать, что на земли поселений установлены более высокие ставки, как при определении арендной платы и налогов, так и суммы выкупа земельных участков. Тем не менее время простоя и правовые риски иных вариантов строительства обходятся существенно дороже, и установление данной категории земель выбирается застройщиками как оптимальный путь развития проектов.

Итак, процедура включения земель сельхозназначения в черту поселения осуществляется следующим образом.

Во-первых, стоит проверить, не переведены ли интересующие вас земли в требуемую категорию депутатами соответствующего субъекта Российской Федерации. Как правило, подобная процедура не является подарком землепользователям, а осуществляется в целях увеличения границ влияния отдельных муниципальных образований и сборов в муниципальный бюджет.

Дело в том, что с января 2005 г., помимо Градостроительного кодекса РФ и закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», вступили в силу также поправки в закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которые в значительной мере реформировали существующую систему муниципального управления. Перечисленные акты измененили определение новых границ сельских и городских поселений.

В соответствии со ст. 85 закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» до 1 марта 2005 г. всем субъектам России было предписано принять законы, четко определяющие границы муниципальных образований на территории субъекта, в том числе сельских и городских поселений.

Московская областная дума в течение первого квартала 2005 г. приняла по каждому из районов и входящих в них населенных пунктов соответствующие законы, которые существенно укрупнили существовавшие ранее городские и сельские поселения. так, например, законом Московской области от 28 февраля 2005 г. «О статусе и границах Одинцовского муниципального района и вновь образованных в его составе муниципальных образований» создано сельское поселение Барвихинское, в состав которого вошли деревни Барвиха, Жуковка, Калчуга, Подушкино, Раздоры, Рождествено, Шульгино, дачное хозяйство «Жуковка», дом отдыха «Огарево» и село Усово. Все перечисленные населенные пункты теперь являются составной частью одного сельского поселения Барвихинское, где до конца 2005 г. будут избраны самостоятельные органы местного самоуправления для определения градостроительного устройства поселения. Особо стоит подчеркнуть, что с момента принятия указанного закона вся территория, включенная в границы сельского поселения Барвихинское, может быть переоформлена в категорию «земли поселений».

В отличие от других способов изменения категории земель, требующих множества согласований, в данном случае ст. 15 закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» установлено, что до разграничения государственной собственности на землю (а этого пока не произошло — Прим. автора) отнесение находящихся в государственной собственности земель к землям поселений после установления или изменения черты поселений осуществляется органами местного самоуправления без согласования с правообладателями земельных участков. Таким образом, даже если земля, включенная в границы поселения, относится к уровню регулирования Правительством Российской Федерации или администрацией субъекта Российской Федерации, установление категории земель поселения осуществляется единственным актом — постановлением органа местного самоуправления.

Однако ситуацию осложняет терминологическая путаница, которую внесли законодатели в новое градостроительное и муниципальное законодательство. Так в законе «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» говорится, что переводу в категорию «земли поселений» подлежат территории, включенные в черту поселения. В то же время в новом Градостроительном кодексе термин «черта поселения» заменен на «граница». Последний фигурирует также в законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» по отношению как к сельским и городским поселениям, так и территориям муниципальных округов и районов.

Закон «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» декларирует необходимость установления черты поселения с целью изменения категории земли. Однако на практике при осуществлении мероприятий с участками, включенными в границы поселения, возникают проблемы. В этом случае необходимо доказать, что термин «граница» применительно к градостроительному и административному планированию территории является родовым понятием, которым может быть определена как граница поселения, так и граница иного образования. Понятие же «черта поселения» тождественно границе только в том случае, когда речь идет о границах сельских и городских поселений. К сожалению, в подобной ситуации можно опираться лишь на логическое обоснование, но не на правовые акты.

Другая проблема на пути изменения категории земли, включенной в границы новообразованных поселений, связана с неопределенностью полномочий органов власти, обязанных издавать распорядительные акты об изменении категории земли:

- если земельный участок уже имеет категорию, закрепленную документами кадастрового учета, то распоряжение об изменении категории земли, включенной в границы поселения, должно быть издано исполнительным органом соответствующего субъекта РФ (например, Правительством Московской области);

- если земельный участок еще не проходил кадастровый учет и официально не отнесен к какой-либо категории земель, распорядительный акт об установлении в отношении такого участка категории «земли поселений» принимается исполнительным органом соответствующего поселения, а в случае его отсутствия (поскольку до 1 января 2006 г. в большинстве вновь образованных поселений еще не будут действовать собственные муниципальные органы) — существующим органом местного самоуправления на данной территории (например, администрацией района).

Несмотря на то, что границы поселений уже изменены на законодательном уровне, кадастровые органы не могут отразить данные изменения автоматически, руководствуясь законами субъекта РФ об установлении границ, поскольку условия и процедуры закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» не согласованы с принимавшимся в то же время законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и требуют прохождения стандартной процедуры вынесения отдельного постановления по каждому участку.

По отношению к тем участкам и землепользователям, которые не попали в границы новообразованных поселений, необходимо отметить, что в настоящее время изменить границу поселения с целью включения в его черту вашего участка и изменения его категории можно только путем принятия закона субъекта РФ о внесении изменений в закон 2005 г., установивший границы муниципальных образований на территории соответствующего субъекта. Иные варианты с принятием нового законодательства о муниципальном устройстве России стали незаконны.