В ближайшее время под эгидой Министерства транспорта России может быть сформирована межведомственная рабочая группа по гармонизации законодательства государств – участников международных транспортных коридоров. Такие рекомендации дали участники круглого стола специалистов в транспортной сфере, собравшегося в конце апреля этого года. О том, в чем будет заключаться работа экспертов, рассказывает Максим Черниговский, директор Аналитического департамента юридической фирмы «Вегас-Лекс, руководивший рабочей группой по разработке концепции гармонизации, работавшей по заданию Минтранса.
В стороне от международных транспортных потоков
Значительная часть транспортных потоков между азиатскими и европейскими странами могла бы проходить через территорию России. Даже без технической модернизации транспорта объём международных перевозок может быть увеличен по крайней мере в четыре раза. Только за счет увеличения доли рынка контейнерных перевозок по Транссибирской железнодорожной магистрали с нынешних 5 до 20% дополнительный ежегодный доход ОАО «РЖД» может составить 2 млрд. долларов, а федерального бюджета - до 300 млн. долларов налоговых поступлений. Выиграли бы все, не только государство: технические возможности Транссиба позволяют транспортировать груз из Европы в Китай за 5-6 дней.
Сейчас через Россию проходит лишь 5-6% от общемирового объема международного транзита в то время как ее доля, по оценкам экспертов, могла бы составлять, как минимум, втрое больше. Согласно Транспортной стратегии России, к 2020 году скорость грузового сообщения возрастет на 15-20%, а в основных международных транспортных коридорах – на 20-30%. Транзитные перевозки через территорию России составят 90 -100 млн. тонн в год.
Принято считать, что для развития международного транзита и сопутствующих ему услуг в первую очередь необходимо модернизировать национальную транспортную сеть, соединенную с транспортными сетями соседних государств. И действительно, в этом направлении предпринимаются значительные усилия. Государство начинает вкладывать значительные средства в модернизацию транспортной системы и разрабатывает механизмы по привлечению в транспортную сферу частных инвестиций, в основном, через механизмы государственно-частного партнерства. В частности, по данным Департамента инвестиционных программ и проектов Минрегионразвития РФ по линии Инвестиционного фонда РФ одобрено 14 проектов на 1 трлн. руб. Из ни 342,6 млрд. руб. – инфраструктурная составляющая: бюджетные инвестиции в автомобильные и железные дороги, транспортные узлы, линии электропередач, которую обязуется профинансировать государство через Инвестфонд РФ.
Однако для развития экспорта транспортных услуг с использованием МТК этого недостаточно. Россия уже входит как в европейскую, так и азиатскую сети МТК, однако большинство грузов, путешествующих между Европой и Азией, по-прежнему идут в обход.
Основной причиной низкого международного трафика, по мнению участников рынка перевозок, является неудобство сухопутных МТК, проходящих по территории России. На наш взгляд низкая конкурентоспособность МТК, проходящих через территорию РФ, по сравнению с другими МТК и иными транспортными маршрутами, обусловлена целым комплексом проблем требующих своего скорейшего решения.
На сегодняшний день логистические и экспедиторские компании испытывают в России серьёзные проблемы. До сих пор отсутствуют единые для всех участников транзитных перевозок правила игры. Основная причина «неудобства» не столько техническая, сколько бюрократическая. Грузы неделями простаивают на границе в ожидании досмотра. Редкий груз доставляется только одним видом транспорта – как правило, чтобы доставить его получателю, требуется сменить 2-3 вида транспорта, а значит, 2-3 раза переоформить сопроводительные документы. К отдельным видам грузов, например, к продуктам питания или сельскохозяйственной продукции, добавляются дополнительные сложности из-за санитарных требований. А поскольку каждая страна признает только собственные санитарные, ветеринарные и иные аналогичные службы, то большинству экспортеров проще вести продукты морем вокруг континента. Бюрократические проволочки отнимают больше времени, даже если морской путь на много тысяч миль длиннее сухопутного, но проходящего через 3-4 страны.
Цель любой логистической операции – доставить грузы в необходимую точку назначения в кратчайшие сроки и с наименьшими затратами для экспедитора и его клиента. Оператор компании должен чётко знать, что контейнер следует к пункту назначения, он должен прибыть через строго определённое время, разгрузиться и отправиться в следующий пункт назначения и так далее. Эффективность работы напрямую связана с графиком отправлений и скоростью транспортировки. Однако по-прежнему невозможно точно рассчитать транзитное время прохождения через российскую территорию. Необходимая стабильность выполнения своих обязательств всеми участниками процесса отсутствует из-за коллизий между различными отраслями права, зарегулированностью одних и недостаточной урегулированностью других частей перевозочного процесса. В итоге компания, осуществляющая доставку, не может быть уверена, что он проведет на таможне строго определённые часы и через расчетное время сможет отправиться по распланированному графику движения, а бюджет данной транспортировки останется прежним.
Выходом из этой ситуации могла бы быть гармонизация законодательства государств – участников международных транспортных коридоров. Что это такое? Международная гармонизация законодательства – это комплексный процесс взаимодействия представителей различных государств с участием специалистов в области права, экономики и других областей прикладных наук для создания единой взаимоувязанной правовой системы, единых правил игры для всех участников правоотношений, которые осуществляются на территории государств, осуществляющих гармонизацию. Наиболее наглядный пример комплексной гармонизации – процесс Евроинтеграции, когда из тарифного соглашения, заключенного странами Западной Европы вскоре после Второй мировой войны, возник Евросоюз – один из мощных экономических полюсов современной экономики.
Цели гармонизации транспортного законодательства, конечно, скромнее – сделать так, чтобы обеспечить быструю, безопасную, по кратчайшему маршруту и, главное, прогнозируемую по срокам и стоимости транспортировку груза по международным транспортным коридорам «от двери к двери», всеми видами транспорта, которые для этого потребуются.
Два этапа гармонизации: среднесрочная и долгосрочная программы
Разработанная нами программа по гармонизации делится на среднесрочный (с 2008 по 2010 годы включительно) и долгосрочный (с 2010 по 2020 годы) этапы. Предлагаемые нами сроки обусловлены, в первую очередь, тем, что в 2010 году завершается реализация ФЦП «Модернизация транспортной системы РФ». В рамках ФЦП будут созданы крупнейшие мультимодальные транспортно-логистические центры, обеспечивающие связь международных транспортных коридоров по различным видам транспорта, будет существенно повышена физически реализуемая пропускная способность МТК, проходящих через территорию РФ. В случае если к моменту создания таких транспортных узлов не будут заложены основы гармонизации, то есть, реализована среднесрочная программа гармонизации, транспортная система РФ не будет иметь правовой среды, необходимой для обеспечения реализации ее возможностей. Тем самым существенно увеличатся сроки окупаемости проектов в сфере транспорта, будут значительно отдалены другие социально-экономические последствия модернизации.
До 2010 года необходимо завершить систематизацию, взаимосогласование российских нормативно-правовых актов, касающихся всех аспектов перевозочного процесса, в том числе гражданское, таможенное, налоговое, административное законодательство. Для унификации российского законодательства необходимо провести сопоставление отечественной и международной правовой базы в данной области, с учетом документов, к которым Россия не присоединилась. На основе такого анализа требуется выявить основные противоречия и сходства, и вычленить пробелы.
Результатом выполнения среднесрочной программы должны стать радикальное упрощение и транспарентность внутрироссийских перевозок, в том числе возможность реальной логистики, то есть точного расчета затрат и сроков на движение груза. Также предполагается снижение временных и финансовых издержек для добросовестных импортеров/экспортеров за счет упрощения и лучшей структурированности таможенных процедур.
Целью унификации российского национального законодательства является:
- Разработка единого понятийного аппарата, общей правовой терминологии, описывающей перевозочный процесс;
- Стандартизация правил и процедур, связанных с перевозочным процессом, независимо от вида транспорта;
- Устранение коллизий в сфере различных подотраслей транспортного права,
- Создание основ гармонизации международно-правовых актов в сфере транспорта.
Параллельно с унификацией внутреннего российского права в рамках среднесрочной программы необходимо запустить механизмы первого этапа гармонизации международных правоотношений в сфере транспорта.
Учитывая, что полная, всеобъемлющая гармонизация в силу сложности процедур разработки многосторонних международных соглашений может оказаться значительно растянутой по времени, предлагается с выработкой единых приемлемых для России стандартов международно-правовых норм в сфере транспорта запустить параллельные процессы «малой гармонизации», принципиально достижимой в течение 2-3 лет:
1. Гармонизация через модернизацию действующих международных соглашений о создании МТК, таких, как, например, МТК «Север-Юг» или Транссиб.
2. Гармонизация по отдельным видам транспорта через специализированные международные организации (IRU, ОТИФ и т.п.).
3. Гармонизация по отдельным видам правоотношений, например, в сфере таможенного оформления грузов, создания единой системы транспортной документации и т.п. Для реализации данного направления Россия может инициировать переговорный процесс в международных организациях, созданных, помимо других целей, для развития международного экономического сотрудничества и торговли. В частности, переговоры могут вестись в рамках переговорного процесса участников СНГ, ряда региональных организаций экономического сотрудничества, комиссии «Россия-ЕС», ВТО (после вступления в него России).
Большое значение в данном процессе приобретает формирование действенной структуры взаимодействия основных национальных и международных профильных учреждений и организаций и выделение приоритетного органа, который станет ядром дальнейшей координационной работы со стороны России. В качестве основного координатора в управлении среднесрочной программой гармонизации рассматривается Министерство транспорта РФ.
Работу по всем трем направлениям необходимо вести параллельно. Несмотря на сжатые сроки подготовки, подписания и ратификации, перечисленных здесь международных соглашений, считаем достижимым получение промежуточных результатов среднесрочной программы гармонизации одновременно с окончанием реализации ФЦП «Модернизация транспортной системы». Однако работу в этом направлении необходимо начать непосредственно в начале 2008 года. В противном случае, учитывая технику принятия международных соглашений, среднесрочная программа гармонизации будет запаздывать по сравнению с темпами модернизации ориентированной на экспорт транспортных услуг инфраструктуры.
Итогом действий по унификации национального законодательства должна стать подготовка и принятие Федерального Закона, вносящего поправки в законодательные акты в сфере транспорта, либо подготовка внутренне согласованного единого Транспортного Кодекса РФ.
Долгосрочная программа гармонизации (2011-2020гг.)
Целью долгосрочной программы является достижение гармоничных правоотношений в сфере международных перевозок, а также создание системы взаимосвязанных правовых актов на основе единой евроазиатской конвенции по транспорту. Процесс разработки и принятия такой конвенции будет в значительной степени облегчен реализацией среднесрочной программы гармонизации, т.е. созданием на основе единых стандартов значительного числа международных соглашений по отдельным блокам гармонизации.
Полагаем, что Российская Федерация может выступить одним из главных инициаторов в международном процессе гармонизации законодательства в области МТК в целом. Конечная цель программы - разработка и подписание единой евразийской конвенции, обеспеченной комплексом международно-правовых договоров, которые лягут в основу единой системы регулирования МТК.
Эффективность процессов гармонизации законодательства в сфере МТК может быть обеспечена за счет одновременного ее осуществления по трем основным векторам.
Первый вектор: разделить процесс гармонизации на несколько этапов, по региональному принципу с учётом политико-экономического влияния доминирующих стран-участниц МТК. Данный поход позволяет выделить три основных этапа: Россия – ЕС, Россия – СНГ, СНГ/ЕС – АТР (схема 5).
На этапе гармонизации между Россией и ЕС наиболее эффективным представляется механизм использования рекомендательных актов, которые в свою очередь позволят Европейскому Союзу воспользоваться отработанной в нём системой директив для стран-членов Союза. В результате накопления определённого правового массива, названные рекомендательные акты и директивы ЕС будут систематизированы и структурированы в виде «Белых книг», которые неоднократно демонстрировали свою эффективность как механизма регулирования основных направлений политики и правотворчества в данном регионе.
Результаты этапа гармонизации между Россией и СНГ должны получить своё закрепление в виде комплекса модельных законов, техника которых на сегодняшний день уже отработана и не первый год применяется в рамках Межпарламентской ассамблей государств-участников СНГ.
Этап гармонизации между странами СНГ, ЕС и странами Азиатско-тихоокеанского региона также получит своё воплощение виде рекомендательных актов с учётом специфики переговорной и законодательной техники соответствующих стран. В результате возникнет приближенный к единым стандартам и содержанию, но различный по форме и технике изложения комплекс правовых актов, образующих основу для общей международной системы регулирования в области МТК. На основе этого комплекса будет создана евроазиатская конвенция, которая закрепит основные принципы, цели и общие стандарты регулирования в данной области на межотраслевом и межвидовом уровне. Детализация по отраслям и видам транспорта получит своё воплощение в виде международных договоров по основным направлениям, также возможно использования механизма принятия протоколов к конвенции.
Второй вектор: отталкиваться в процессе гармонизации от существующих транспортных коридоров. Через международные координационные советы по каждому коридору поэтапно стандартизировать отдельные направления, путём заключения соответствующих соглашений и накопив достаточную единообразную базу правового регулирования объединить основные стандарты и механизмы их обеспечения в единый комплексный документ – Конвенцию, регулирующую все вопросы в рамках данного МТК (схема 6). В перспективе данный поход позволил бы говорить о возможном выделении специальной правоспособности МТК.
Третий вектор: осуществлять гармонизацию по отдельным сферам правового регулирования (таможня, международная безопасность на транспорте, международные стандарты и т.п.). Особенностью данного направления является то, что процессы такой гармонизации в большой степени уже осуществляются в рамках различных профильных региональных и международных организаций.
Цель: Евроазиатская конвенция по транспорту
Задачи, поставленные в настоящей Концепции, потребуют создания единой международной площадки, которая объединила бы всех заинтересованных правительств и организаций. А это, в свою очередь, создало бы предпосылки по объединению всех международных соглашений в единый документ. По мере сближения позиций на всех переговорных площадках перед партнерами по переговорам можно будет поставить вопрос о формировании единой Евроазиатской транспортной конвенции, охватывающей все аспекты транспортировки пассажиров и грузов любыми видами транспорта в целях максимально эффективного использования транспортной инфраструктуры государств – участников такой Конвенции.
В результате гармонизации мы сможем устранить основные причины, усложняющие международные перевозки, повышающие их стоимость или снижающие скорость транспортировки. По нашему мнению, за счет гармонизации правоотношений в сфере перевозок по МТК Россия получит необходимые конкурентные преимущества для более интенсивного использования МТК, проходящих через ее территорию, международными перевозчиками.
