Аналитика Публикации

Константин Данько, заместитель начальника юридической службы Дирекции железнодорожных вокзалов – филиала ОАО «РЖД»

Иоанна Громыко, менеджер проектов практики ГЧП и инфраструктурных проектов юридической фирмы «Вегас-Лекс»

Отрасли здравоохранение и образования входят в так называемую «социальную сферу», которая всегда находится в числе первых интересов государства, так как недостатки именно этих отраслей в первую очередь ощущает на себе каждый гражданин – потенциальный избиратель. С другой стороны, широкий охват услугами этих сфер потенциально интересен и для бизнеса как сфера сбыта услуг, имеющая устойчивый, хотя и не всегда высокоплатежеспособный спрос. Эти два положения и можно назвать предпосылками развития государственно-частного партнерства в здравоохранении и образовании, сохраняющих свое значение и в условиях финансового кризиса.

Прежде всего, следует сделать уточняющую оговорку: под государственно-частным партнерством в сфере здравоохранения и образования в рамках данной статьи понимается участие государства в соответствующих проектах, более глубокое и широкое по сравнению с его обычными регулятивными и контрольными функциями (выдача лицензий, контроль и надзор за соблюдением административных требований и т.п.). Таким образом, вне нашего поля зрения остаются все возможные виды частных клиник и школ, а также проектное финансирование строительства и реконструкции соответствующих учреждений.

Текущее финансовое положение начинает весьма негативно отражаться на государственном и муниципальном финансировании строительства и реконструкции объектов здравоохранения и образования. Постепенно сокращается (а то и сворачивается) финансирование приоритетных национальных проектов «Здоровье» и «Образование».

Но поскольку публичная власть по-прежнему заинтересована в сохранении темпов строительства и реконструкции объектов здравоохранения и образования, значительная роль в данной области должна отводиться механизмам ГЧП.

Для достижения государственных целей поставлена задача «ограничения выведения из сферы образования и здравоохранения инфраструктуры лечебных и образовательных учреждений с целью стимулирования развития механизмов частно-государственного партнерства в социальной сфере»^[1].

В декабре 2008 года в Государственной Думе прошел представительный круглый стол, посвященный проблемам государственно-частного партнерства в сфере здравоохранения^[2], на котором в частности отмечалось, что такое партнерство направлено на достижение целей, поставленных перед здравоохранением: снижение смертности от управляемых причин, повышение рождаемости, улучшение качества медицинской помощи, увеличение продолжительности жизни; ГЧП может способствовать формированию конкурентной среды в здравоохранении, созданию равных условий для организаций здравоохранения различных форм собственности, развитию добровольного медицинского страхования.

В СМИ регулярно появляется информация о создании лечебных и образовательных центров в рамках ГЧП^[3].

На настоящий момент условно можно выделить две модели ГЧП в рассматриваемых сферах:

1) традиционную модель инвестиционного договора;

2) потенциально перспективную концессионную модель.

Традиционная модель

Традиционная модель предполагает заключение между публичной властью (региональной или муниципальной) и девелопером-застройщиком инвестиционного договора. В соответствии с договором девелопер в качестве «нагрузки» от бюджета за предоставленную возможность строить жилую и/или коммерческую недвижимость, которая будет находится в его собственности, обязуется построить и/или реконструировать определенные объекты здравоохранения и/или образования (больницы, поликлиники, школы, центры детского творчества и т.п.), а затем передать их в собственность субъекта РФ или муниципалитета.

Такая модель, хорошо зарекомендовавшая себя в период стабильного роста строительной отрасли, была апробирована и активно применялась в Москве и других крупных городах.

Положительной стороной для частного инвестора-застройщика в этой модели являлась поддержка со стороны муниципалитета и возможность вернуть свои затраты за счет эксплуатации коммерческой недвижимости и/или продажи квартир. Город же получал в свою собственность необходимые объекты социальной инфраструктуры. Помимо прочего, частный инвестор не нес никаких эксплуатационных затрат на содержание таких объектов.

Экономические изменения в стране и в мире, стагнация строительного комплекса могут весьма негативно сказаться на применимости данной модели. Ранее заключенные инвестиционные договоры будут в конечном итоге завершены (с просрочками исполнения и судебными спорами или без таковых), но перспективы заключения новых подобных соглашений вызывают обоснованные сомнения.

Модель концессионного соглашения

Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (далее – Концессионный закон) предусматривает, что объектами такого соглашения могут быть «объекты здравоохранения, в том числе объекты, предназначенные для санаторно-курортного лечения; объекты образования, культуры, спорта, объекты, используемые для организации отдыха граждан и туризма, иные объекты социально-культурного назначения». Типовые концессионные соглашения были утверждены: для объектов образования – Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2006 года № 671, а для объектов здравоохранения Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2009 № 138.

Несмотря на то, что первое Постановление было принято два с половиной года назад, достаточной правоприменительной практики по нему, так же как и по второму из названных постановлений, принятому совсем недавно, не имеется. Это может быть связано как с объективными, так и с субъективными причинами:  отсутствием потребности в концессиях в области социальной инфраструктуры при работавшей традиционной модели ГЧП, основанной на принципах инвестиционного договора, и нежеланием власти «отдавать» социальную сферу на откуп частному бизнесу. По нашему мнению, изменение социально-экономической ситуации должно пробудить интерес региональных и муниципальных властей к концессионному механизму финансирования развития социальной инфраструктуры.

Спецификой концессионной модели в сфере здравоохранения и образования, по нашему мнению, является необходимость осуществления одним концессионером двух видов деятельности:

1) деятельности по строительству/реконструкции объекта здравоохранения/ образования; и

2) деятельности по оказанию медицинских или образовательных услуг.

Помимо экономических трудностей совмещения, появляются юридические проблемы, связанные в частности с получением отличающихся друг от друга лицензий и разрешений. Способом разрешения подобных проблем может стать использование концессионером договора о совместной деятельности (простого товарищества), что допускается Концессионным законом (пункт 2 части 1 статьи 5).

Еще одной особенностью концессионных соглашений в социальной сфере является то, что в ходе их реализации должен быть предоставлен законодательно гарантированный минимум социальных услуг населению: обязательное медицинское страхование в здравоохранении и обеспечение доступности бесплатного общего среднего образования. Решением этой задачи может стать как предусмотренная Концессионным законом возможность принятия на себя концедентом «части расходов на создание и (или) реконструкцию объекта концессионного соглашения, использование (эксплуатацию) объекта концессионного соглашения» (часть 13 статьи 3), так и получение концессионером в той или иной форме субсидий от соответствующего уровня главного распорядителя бюджетных средств на обеспечение оказания социальных услуг и/или на реконструкцию / строительство соответствующего объекта. Выбор той или иной формы или их совмещение зависят от условий каждого конкретного проекта.

Следует сказать и о концессионной плате, вернее – об использовании предоставленной законом возможности не предусматривать ее в концессионном соглашении. Часть 1.1 статьи 7 Концессионного закона предусматривает, что «в случае реализации концессионером производимых товаров, выполнения работ, оказания услуг по регулируемым ценам (тарифам) или с учетом установленных надбавок к ценам (тарифам), а также в случаях, если условиями концессионного соглашения предусмотрено принятие концедентом на себя части расходов на создание и (или) реконструкцию, использование (эксплуатацию) объекта концессионного соглашения, концессионная плата концессионным соглашением может не предусматриваться». Учитывая экономические особенности деятельности образовательных и медицинских учреждений, в частности отсутствие у них «сверхдоходов» и «природной ренты», концессионные соглашения в отраслях социальной инфраструктуры не должны предусматривать выплату концессионного вознаграждения. В противном случае вероятность привлечения частных инвесторов в эту сферу будет стремиться к нулю.

Финансирование концедентом части затрат концессионера на эксплуатацию объекта социальной инфраструктуры значительно приближает российскую модель концессионного соглашения к хорошо зарекомендовавшей себя  в зарубежной практике модели контрактов жизненного цикла (life cycle contracts), достаточно подробно описанной в статье М.Черниговского^[4].

Учитывая вышеизложенное, модель концессионного соглашения в сфере социальной инфраструктуры можно представить в виде следующей схемы (см.приложение).

Заключение

Рамки статьи не позволяют нам остановиться на других инструментах ГЧП, так или иначе применимых при реализации инвестиционных проектов в сфере социальной инфраструктуры. К таким инструментам относятся: бюджетные ассигнования за счет средств Инвестиционного фонда РФ, финансирование различных институтов развития (Европейский банк реконструкции и развития, Международный банк реконструкции и развития и т.п.), возможности использования проектного финансирования за счет средств консервативных инвесторов и т.д.

В настоящее время с учетом складывающихся социально-экономических условий представляется необходимым сосредоточить определенные усилия на реализации потенциала такой формы ГЧП в сфере здравоохранения и образования как  концессионные соглашения. Трудности, связанные с осуществлением концессионной схемы, вполне преодолимы при согласованном взаимодействии региональных и муниципальных органов власти и частного бизнеса. Не последнюю роль может сыграть здесь и привлечение квалифицированных консультантов юридического, экономического и отраслевого направлений. Опыт использования концессионной модели и иных форм ГЧП в других сферах может сослужить неплохую службу и применительно к объектам социальной инфраструктуры, став локомотивом развития данной отрасли.