Источник: Журнал "Жилищное право"
Коллектив авторов, VEGAS LEX
Старший юрист практики «Недвижимость. Земля. Строительство» комментирует проблемы перевода земель сельскохозяйственного назначения в земли других категорий и проблемы приватизации таких земельных участков.
Согласно ч. 1 ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в России как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Как отметил Конституционный Суд РФ, земля является естественным богатством, ценностью (достоянием) всенародного значения (См.: Постановление КС РФ от 07.06.2000 № 10-П).
Действующее земельное законодательство закрепляет приоритет сохранения особо ценных земель, к которым относятся, в том числе, земли сельскохозяйственного назначения (подп. 6 п. 1 ст. 1 ЗК РФ). В связи с этим одним из основных принципов оборота земель сельскохозяйственного назначения является принцип сохранения целевого использования земельных участков (п. 1 ч. 3 ст. 1 Федерального закона от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»). Особой охране в составе земель сельскохозяйственного назначения подлежат сельскохозяйственные угодья – пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (п. 1 ст. 79 ЗК РФ).
В период с 1922 по 1991 г. российскому законодательству была известна исключительно государственная собственность на землю, в условиях которой основными формами организации сельхозпроизводства являлись колхозы и совхозы. Процесс приватизации земли начался в 1991 г. с принятием ЗК РСФСР, допускавшего возможность создания семейных фермерских хозяйств, и получил активное развитие с принятием Указа Президента РФ от 27.12.1991 г. «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР» и Постановления Правительства РСФСР от 29.12.1991 г. № 86 «О порядке реорганизации колхозов и совхозов». Чуть позднее многообразие форм собственности на землю получило закрепление в качестве основ конституционного строя РФ в ч. 2 ст. 9 Конституции 1993 г.
По состоянию на 01.01.2012 в России насчитывалось 388 млн. га земель сельхозназначения, половина из которых отнесена к сельскохозяйственным угодьям. При этом, несмотря на достаточно активный и продолжительный (более 20 лет) процесс приватизации, в государственной и муниципальной собственности продолжает оставаться две трети сельхозземель, в связи с чем вопросы приватизации земель сельскохозяйственного назначения сохраняют свою актуальность.
Значительная доля находящихся в государственной собственности сельхозземель принадлежит физическим и юридическим лицам на праве постоянного (бессрочного) пользования и праве пожизненного наследуемого владения.
В соответствии с п. 2 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие ЗК РФ» юридические лица обязаны переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или приобрести земельные участки в собственность в срок до 1 июля 2012 г. (исключение составляют ГУПы и МУПы, срок переоформления прав на землю для которых не установлен, а также юридические лица, указанные в п. 1 ст. 20 ЗК РФ, которым участки могут предоставляться на праве постоянного (бессрочного) пользования) предусмотренные ч. С 1 января 2013 г. за нарушение сроков переоформления прав на такие земельные участки ст. 7.34 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность в виде штрафа от 20 до 100 тысяч рублей.
Граждане, которым ранее земельные участки были предоставлены на праве постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения вправе зарегистрировать свое право собственности на такие участки. Причем такое переоформление права сроком не ограничивается (п.п. 3, 9.1 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ).
Основная проблема, с которой сталкиваются сельхозпредприятия в процессе приватизации земельных участков, сводится к отсутствию необходимых для этого денежных средств и экономической неэффективности приобретения участков в собственность. Нередко стоимость оформления права на участок (кадастровые работы, выкупная цена, которая, несмотря на льготные ставки, все равно является значительной для многих сельхозпредприятий) превышает рыночную стоимость самой земли.
Проект изменений в ГК РФ, рассматриваемый в настоящее время Государственной Думой, предусматривает расширение круга ограниченных вещных прав на землю. Альтернативой приобретению участков в собственность для сельхозпредприятий могло бы стать приобретение в отношении таких участков права постоянного землевладения (эмфитевзиса). С одной стороны, это позволит снизить издержки сельхозпредприятий, а с другой, – придать правоотношениям, связанным с использованием земли, стабильный характер. Поэтому с позиций законодателя логичным было бы продлить срок для переоформления права постоянного (бессрочного) пользования участками для юридических лиц, предоставив им возможность в последующем приобрести такие участки у государства не только на праве собственности, но и на ином, более приемлемом для них вещном праве.
Длительное время в практике была распространена позиция, согласно которой правом на приобретение земельного участка сельскохозяйственного назначения в собственность в порядке переоформления права постоянного (бессрочного) пользования обладают лишь организации, фактически осуществляющие сельскохозяйственную деятельность. То есть если, например, организация имеет на праве постоянного (бессрочного) пользования земельный участок сельхозназначения, но фактически не осуществляет сельскохозяйственной деятельности (подобные ситуации нередко возникают при признании сельхозпредприятий банкротами), в передаче участка в собственность органы местного самоуправления отказывали (см., напр.: Постановление ФАС Центрального округа от 12.01.2009 по делу № А35-5697/07-С2, Постановление ФАС Поволжского округа от 29.03.2011 по делу N А06-3395/2010, Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 01.09.2009 по делу N А43-628/2009-16-1 и др.). Такой подход, однако, был признан неправомерным постановлением Президиума ВАС РФ от 20.09.2011 № 4344/11, в котором суд указал, что признание общества несостоятельным (банкротом) не лишает его права на приобретение в собственность земельных участков сельскохозяйственного назначения, и, поскольку общество обладает статусом сельскохозяйственной организации, оно в силу п. 7 ст. 10 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения не лишено возможности переоформить свое право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками сельскохозяйственного назначения путем их переоформления на право собственности.
Нередко земельный участок сельхозназначения приобретается с расчетом на возможность его последующей застройки, что возможно далеко не всегда.
Как указано выше, действующее законодательство закрепляет приоритет охраны земель сельскохозяйственного назначения и основывается на принципе сохранения целевого использования таких земель. Согласно ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается лишь в исключительных случаях.
Если участок из состава земель сельхозназначения будет переведен в земли иных категорий с нарушением действующего законодательства, лицу, получившему такой участок, будет крайне затруднительно возместить убытки, связанные с отменой незаконного решения о переводе. Существующая судебная практика исходит из того, что интерес лица, знавшего о неправомерности принятого в отношении него государственным или муниципальным органом решения, не подлежит судебной защите, и такое лицо самостоятельно несет риски, связанные с отменой незаконного решения (постановления Президиума ВАС РФ № 13443/11 от 22.05.2012 и № 2883/12 от 17.07.2012).
Использование участка не в соответствии с его целевым назначением (то есть, например, осуществление на участке из состава сельхозземель жилищного строительства) или неиспользование участка сельхозназначения чревато принудительным изъятием земли. Так, например, ст. 284 ГК РФ предусматривает возможность изъятия неиспользуемого для сельскохозяйственного производства земельного участка (когда участок не используется в течение трех лет), а ст. 285 ГК – возможность изъятия участка, используемого с нарушением законодательства (если участок используется не в соответствии с его целевым назначением или его использование приводит к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель либо значительному ухудшению экологической обстановки).
