Аналитика Публикации

Фабула дела:

ООО "БАСТА", являющееся арендатором земельного участка из состава государственных земель, предоставленного для эксплуатации временной автостоянки, обратилось в Комитет по управлению имуществом Курской области (далее – Комитет), осуществляющий полномочия арендодателя, с заявлением об изменении вида разрешенного использования земельного участка на "строительство административно-офисного здания". Обращение арендатора было мотивировано тем, что размещение административно-офисных зданий предусмотрено градостроительным регламентом в качестве одного из основных видов разрешенного использования для территориальной зоны Ж-4 (в границы которой входит участок), утвержденным в составе действующих в г. Курске правил землепользования и застройки. Решением Комитета от 10.01.2012 в изменении вида разрешенного использования земельного участка было отказано, что послужило поводом для обращения ООО "БАСТА" в Арбитражный суд Курской области.

Рассмотрев заявление арендатора, суды трех инстанций признали отказ Комитета в изменении вида разрешенного использования земельного участка незаконным, сославшись при этом на п. 3 ст. 85 ЗК РФ, в соответствии с которым собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования[1].

Не согласившись с принятыми по делу судебными актами, Комитет обратился в ВАС РФ с заявлением об их пересмотре в порядке надзора. Постановлением Президиума ВАС РФ от 25.06.2013 № 1756/13 принятые по делу № А35-765/2012 судебные постановления были отменены, а в удовлетворении заявления ООО "БАСТА" о признании незаконным отказа Комитета в изменении вида разрешенного использования земельного участка отказано.

Отменяя вынесенные нижестоящими судами постановления, Президиум ВАС РФ указал на то, что п. 3 ст. 85 ЗК РФ должен применяться во взаимосвязи с другими нормами, регулирующими как публичные (административные), так и гражданские правоотношения, в т.ч. с п. 1 ст. 615 ГК РФ, согласно которому арендатор обязан пользоваться арендованным имуществом в соответствии с условиями договора, а если они не определены - в соответствии с назначением имущества.

В связи с наличием договорных отношений с собственником земли, отмечается в рассматриваемом постановлении, изменение использования земельного участка (в рамках видов, предусмотренных градостроительным регламентом) предполагает изменение соответствующего договора и невозможно без изменения такого договора. Арендатор не вправе изменять договор в одностороннем порядке и не может обязать арендодателя изменить вид разрешенного использования арендованного земельного участка по выбору арендатора. Воля арендатора как обладателя обязательственного права, направленная на использование земельного участка иным образом, нежели установленный в договоре, в том числе и посредством изменения вида разрешенного использования земельного участка, не является абсолютной и не может ущемлять права собственника земельного участка. Равным образом арендодатель не имеет права в одностороннем порядке изменять вид разрешенного использования земельного участка, переданного в аренду, в рамках действующего договора аренды.

Президиум ВАС также указал, что при решении вопроса о возможности изменения вида разрешенного использования земельного участка по договору арендодатель связан установленным порядком предоставления земельных участков для тех или иных целей использования. ЗК РФ установлены различный порядок и процедуры для предоставления в аренду земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей строительства и для целей, не связанных со строительством. В рассматриваемом случае обращение заявителя с требованием об изменении вида разрешенного использования земельного участка с "эксплуатации временной автостоянки" на "строительство административно-офисного здания" по существу направлено на обход процедур, предусмотренных земельным законодательством для предоставления земельных участков для целей строительства объектов недвижимости, в том числе процедуры торгов для ранее сформированных и поставленных на кадастровый учет земельных участков.

Комментарий:

Президиум ВАС РФ в своей практике последовательно придерживается подхода, согласно которому земельные участки из состава публичных земель для целей строительства должны предоставляться с соблюдением процедур, предусмотренных земельным законодательством (ст.ст. 30 – 32 ЗК РФ)[2]. Между тем, толкование п. 3 ст. 85 ЗК РФ, изложенное в постановлении от 25.06.2013 № 1756/13, представляется излишне ограничительным.

Одним из принципов действующего земельного законодательства РФ согласно подп. 8 п. 1 ст. 1 ЗК РФ является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Разрешенное использование земельных участков из земель населенных пунктов определяется посредством института градостроительного зонирования, регулированию которого посвящена гл. 4 ГрК РФ.

В результате градостроительного зонирования в составе территории населенного пункта выделяются территориальные зоны – участки территории (зоны), в отношении которых устанавливаются градостроительные регламенты (п. 7 ст. 1 ГрК). Градостроительным регламентом определяются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также их предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры[3].

Основная идея и главный принцип градостроительного зонирования территории состоит в том, что основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства из числа предусмотренных градостроительным регламентом для соответствующей территориальной зоны выбираются их правообладателями самостоятельно, без каких-либо дополнительных разрешений и согласований (абз. 2 п. 2 ст. 7, абз. 2 п. 3 ст. 85 ЗК РФ, ч. 7 ст. 38 ГрК РФ). Именно поэтому институт градостроительного зонирования традиционно противопоставляется разрешительному порядку, при котором вид использования каждого конкретного земельного участка определяется публичным органом индивидуально.

Причем право самостоятельного выбора вида разрешенного использования земельного участка и ЗК РФ, и ГрК РФ предоставляют не только собственникам земли, но и иным правообладателям: землевладельцам, землепользователям, арендаторам.

Так, например, если лицо, являющееся собственником нежилого здания, используемого в качестве магазина, принимает решение об использовании этого здания в качестве кафе, и такой вид использования предусмотрен градостроительным регламентом для соответствующей территориальной зоны, у него нет необходимости испрашивать какое-либо дополнительное разрешение на изменение вида использования. И то обстоятельство, что занятый зданием земельный участок был ранее предоставлен его собственнику в аренду в порядке ст. 36 ЗК РФ для эксплуатации магазина, не может служить основанием ограничения права собственника объекта недвижимости самостоятельно выбирать вид использования этого объекта.

Точно так же собственнику незастроенного земельного участка, решившему построить на нем объект недвижимости, нет необходимости обращаться к публичному органу с вопросом о том, что именно можно построить на земельном участке – это уже определено утвержденным в установленном порядке градостроительным регламентом.

В этом состоит смысл градостроительного зонирования. Именно поэтому, например, при наличии утвержденных правил землепользования и застройки, а также проектов планировки и межевания территории соответствующего элемента планировочной структуры земельный участок из состава публичных земель предоставляется для строительства без предварительного согласования места размещения объекта (п. 11 ст. 30 ЗК РФ). При этом если документами территориального планирования и документацией по планировке территории на том или ином участке предусмотрено размещение объектов федерального, регионального или местного значения, земельный участок не может быть предоставлен для строительства другого объекта[4], что вполне согласуется с положениями ч. 4 ст. 37 ГрК РФ, которым органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные учреждения, а также государственные и муниципальные унитарные предприятия, отнесены к числу лиц, которые не вправе самостоятельно выбирать вид разрешенного использования земельных участков.

Право арендатора земельного участка самостоятельно выбирать вид разрешенного использования земельного участка вряд ли можно признать противоречащим п. 1 ст. 615 ГК РФ, поскольку согласно п. 3 ст. 3 ЗК РФ нормами земельного законодательства и другими  специальными федеральными законами могут быть установлены иные правила регулирования имущественных отношений по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними, по сравнению с предусмотренными гражданским законодательством. Примером таких специальных правил может служить право арендатора земельного участка из состава государственных земель передать свои права по договору аренды третьему лицу без согласия собственника (п. 9 ст. 22 ЗК РФ), преимущественное право арендатора на приобретение участка в случае его продажи (п. 8 ст. 22 ЗК РФ) и др.

Ограничение круга лиц, имеющих право самостоятельно выбирать вид разрешенного использования земельных участков, только их собственниками неоправданно еще и потому, что по объему прав на использование земельных участков (п. 1 ст. 40 ЗК РФ) лица, не являющиеся собственниками (за исключением обладателей сервитутов), приравнены к собственникам земельных участков (п. 1 ст. 41 ЗК РФ).

Достаточным основанием для отмены судебных актов по рассмотренному Президиумом ВАС делу № А35-765/2012 является то обстоятельство, что спорный земельный участок не был в установленном порядке (ст.ст. 30 – 32 ЗК РФ) предоставлен ООО "БАСТА" для строительства. В соответствии с п. 1 ст. 263 ГК РФ лица, не являющиеся собственниками земельного участка, вправе возводить на нем здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос только с разрешения собственника. Объект капитального строительства, построенный на участке, не отведенном для этих целей в установленном порядке, является самовольной постройкой и подлежит сносу за счет осуществившего ее лица (ст. 222 ГК РФ).

Установленные градостроительным регламентом виды разрешенного использования не отвечают на вопрос о том, можно ли осуществить строительство на том или ином земельном участке – градостроительный регламент отвечает на вопрос о том, что именно можно построить на земельном участке, если собственник (в т.ч. публичный) принял решение о его застройке или разрешил строительство на своем участке другому лицу (ст. 263 ГК РФ, подп. 2 п. 1 ст. 40 ЗК РФ). Ограничения, предусмотренные градостроительным регламентом, являются в равной степени обязательными как для собственников земельных участков, так и для лиц, не являющихся собственниками (п. 3 ст. 85 ЗК РФ)[5]. Поэтому если один земельный участок предоставлен в аренду "для эксплуатации гостиницы", а другой, находящийся в той же территориальной зоне, – "для строительства гостиницы", нельзя делать вывод о том, что эти участки имеют разные виды разрешенного использования – отличие состоит в том, что в первом случае в аренду был предоставлен земельный участок, на котором уже находился объект капитального строительства, а во втором – незастроенный участок, собственник которого в соответствии со ст. 263 ГК РФ разрешил его застройку.

Таким образом, обращение арендатора земельного участка, предоставленного для целей, не связанных со строительством, с предложением о внесении в договор аренды изменений, предусматривающих строительство на земельном участке объекта недвижимости, следует квалифицировать как просьбу не об изменении вида разрешенного использования земельного участка, а о разрешении на его застройку. При этом такие изменения в договор аренды могут быть внесены исключительно при условии соблюдения процедур, предусмотренных ст.ст. 30 – 32 ЗК РФ (в т.ч., публичного информирования населения о предстоящем предоставлении участка для строительства)[6]. Внесение такого рода изменений в обход указанных процедур, как обоснованно отмечается в рассматриваемом постановлении Президиума ВАС РФ, недопустимо[7].

Неоправданное ограничение сферы применения п. 3 ст. 85 ЗК РФ (как и п. 2 ст. 7 ЗК РФ, ч. 7 ст. 38 ГрК РФ) ставит под угрозу не только существующий институт градостроительного зонирования территории населенных пунктов, но и планируемый к введению в российское законодательство институт права застройки: если предусмотренный ст. 9 ГрК РФ минимальный срок действия документов территориального планирования, на основе которых разрабатываются правила землепользования и застройки (20 лет), более чем в два раза меньше предлагаемого минимального срока права застройки (50 лет), определение вида разрешенного использования участка (выбор из предусмотренных градостроительным регламентом) при установлении права застройки на весь срок его действия становится невозможным.