Аналитика Публикации

Топ‑5 ошибок государственного партнера

№ 1

Наиболее распространенной ошибкой публичной стороны при реализации ГЧП-проектов является неточное понимание задач самого проекта и целей, ради достижения которых реализуется тот или иной проект. Такая проблема наиболее распространена в регионах: в связи с "модой" на ГЧП, проекты не коррелируют с приоритетами социально-экономического развития соответствующей территории.

Несмотря на то что проекты могут быть весьма затратны как на стадии проектирования, так и на стадии реализации, их актуальность, как правило, неоднозначна для разработчиков проекта. Большинство подобных проектов остается нереализованным, поскольку регионы не смогут тратить бюджетные средства на неприоритетные инициативы. Даже в случае выхода на стадию конкурса интерес к подобным проектам крайне низок со стороны потенциальных частных инвесторов, а в условиях изменяющейся макроэкономической ситуации неактуальные проекты с высокими рисками первыми подпадают под сокращение.

"Чтобы понять, насколько необходим проект, государ­ственный партнер должен четко поставить перед собой задачи, к решению которых он стремится", — описывает ситуацию партнер юридической фирмы LECAP Юрий Туктаров. Даже в законе "О стратегическом планировании" и в других нормативных актах сказано, что публичный партнер сначала должен поставить для себя цели, которые отражаются затем в текстах государственных программ, рассказывает он. По каждому ГЧП-проекту должны быть четко понятны целевые показатели, на достижение которых они направлены, и данные показатели должны быть увязаны с ключевыми документами стратегического планирования на соответствующей территории.

Однако часто регионы занимаются планированием по принципу "бюджетной достаточности", и поэтому в региональных программах планирования целевые показатели и мероприятия заложены по минимуму. Это связано, как правило, с тем, что бюджетных средств не хватает, а ГЧП-проекты очень редко сразу закладывают в госпрограмму. И подобный страх региональных чиновников завысить себе целевые показатели и склонность оперировать только доведенными лимитами, а не фактической потребностью и возможностями в том числе внебюджетного финансирования приводят к тому, что ГЧП-проекты и документы стратегического планирования не связаны между собой. "Для четкой постановки задачи публичному партнеру нужно преодолеть этот испуг перед долгосрочным стратегическим планированием и учитывать реальные потребности, подтвержденные временем и опросами населения", — отмечает Юрий Туткаров. С ним согласен и исполнительный директор Центра развития ГЧП Максим Ткаченко: "Некая идеальная ситуация — это когда госслужащие еще на этапе формирования государственных программ или когда к ним заходит та или иная инфраструктурная инициатива оценивают целесообразность реализации проекта в сравнении с другими проектами в портфеле и в увязке с целевыми показатели стратегических документов, а также укрупненно выбирают лучшую форму реализации — ГЧП или госзаказ".

№ 2

Второй распространенной ошибкой публичного партнера является искусственное ускорение процесса подготовки и запуска проекта в ущерб качеству его подготовки. В связи с тем, что многие социальные и экономические проблемы требуют немедленного решения, публичный партнер часто стремится ускорить процесс привлечения частных инвестиций, пропустив некоторые важнейшие для проекта этапы, такие как оценка целесообразности, анализ состояния объекта имущества, проектно-изыскательские работы, маркетинговая оценка потребности населения в объекте и пр.

"Для любого комплексного проекта любой срок выглядит сжатым, если не проработана система управления проектной командой и не определены приоритеты решаемых задач", — рассказывает юрист практики государственно-частного партнерства и инфраструктуры VEGAS LEX Михаил Корнев. По его словам, при хорошей организации работы концессионное соглашение может быть разработано и согласовано сторонами за 30 дней, но, как говорится, все определяют детали.

Устанавливая приоритеты при проработке проекта необходимо понимать, что не все вопросы должны быть и могут быть решены единовременно. Некоторые аспекты второстепенного характера действительно можно вынести по срокам даже за пределы подписания ГЧП-соглашения — законодательство это позволяет, отмечает юрист. По экспертным оценкам, проработка проекта "с нуля" до состояния, при котором может быть принято решение о заключении концессионного соглашения, занимает в среднем от полугода, но на фактический срок будут влиять сложность инвестиционной модели, механизм заключения соглашения, технические параметры объекта, проработанность земельных и имущественных вопросов.

При этом практика показывает, отмечает Михаил Корнев, что при подготовке соглашения частным партнером, в частности при процедуре частной инициативы, при прочих равных условиях срок сокращается на 1,5– 2 месяца. По его словам, концессионный проект с мо­мента начала разработки до подписания соглашения по результатам конкурса можно запустить за 12 месяцев, а тот же проект в случае применения механизма частной инициативы — за 6–8 месяцев за счет сокра­щенных нормативных сроков процедуры и оптимизации предпроектной подготовки.

№ 3

Несмотря на все сложности и недостаток опыта по реализации ГЧП-проектов в России, публичный партнер порой не готов тратить дополнительные средства на привлечение внешних советников и консультантов, что также является одной из самых частых ошибок чиновников разных уровней. Подобное, как правило, происходит на муниципальном уровне, где бюджеты не готовы выделять средства на дополнительную проработку проекта. Это приводит к тому, что раскошелиться на консультантов предлагается частным инвесторам, что оказывается в конце концов невыгодным для публичного партнера. Либо процесс согласования и конкурса занимает длительное время, поскольку инвесторы не проявляют интереса к проекту, либо же инвестор возвращается от консультантов с проектом, условия которого невыгодны для государства.

"Затраты на привлечение специалистов действительно могут не привести к желаемому результату, например, если проект сорвался по причинам, неподконтрольным ни консультантам, ни публичному партнеру", — считает Михаил Корнев из VEGAS LEX. Но здесь нужно сказать, что действительно квалифицированные команды консультантов могут не только обеспечить разработку проекта, но и успешно содействовать его согласованию с уполномоченными органами, а также обеспечить интерес рынка к проекту не только за счет разработки интересных для инвесторов финансово‑экономических показателей, но и за счет преимуществ организационно-правовой модели проекта.

Интерес бизнеса наиболее эффективно может быть учтен при непосредственном контакте с инвесторами, проектировщиками, строителями и операторами, и консультанты также могут грамотно выстроить такое взаимодействие в зависимости от целевой аудитории проекта на конкретной стадии его проработки. На рынке бытует расхожее мнение, что стоимость сопровождения проекта консультантами в среднем составляет 1 % от стоимости самого проекта, но это не всегда так. Объем работ по недорогому муниципальному проекту может быть сравним с объемом работ по масштабному федеральному, при этом сумма, которую публичный партнер готов затратить на привлечение специалистов по таким проектам, существенно разнится. По мнению эксперта, публичному партнеру можно посоветовать искать консультантов с опытом по аналогичным проектам: это позволит снизить стоимость сопровождения за счет элементов стандартизации или, как такие механизмы называют на рынке, "коробочных решений".

К сожалению, у публичных партнеров пока мало действи­тельно квалифицированных команд. Впрочем, по словам экспертов, в этом вопросе в последние годы наметился существенный прогресс, причем как на федеральном, так и на региональном уровне. "Многих из публичных партнеров можно с уверенностью назвать квалифицированным заказчиком, а вот на муниципальном уровне этого еще нет", — утверждает Михаил Корнев.

№ 4

Четвертой ошибкой в антирейтинге, по сути, вытекающей из предшествующих, часто становится необо­снованно завышенные ожидания публичной стороны по коммерческой привлекательности проекта. Такая уверенность чиновников в успехе приводит к тому, что после всех потраченных ресурсов на подготовку проекта конкурс оказывается неинтересен частным инвесторам.

"Позиция “главное — проект, а инвесторы найдутся” имеет ограниченное право на существование", — считает управляющий директор по инвестиционному структурированию компании "Автодор-Инвест" Андрей Аверин. Для оправданности подобной позиции должны быть соблюдены два условия: во‑первых, проект должен быть качественно проработан с учетом сложившейся на рынке практики, а во‑вторых, следует внимательно рассматривать существующий рынок квалифицированных инвесторов.

Например, в автодорожной отрасли, где ряд федеральных и региональных ГЧП-проектов уже прошел стадию привлечения инвесторов и находится на разных этапах реализации, уже сложились определенные подходы к структурированию таких проектов, есть ряд компаний, готовых в такие проекты заходить и которые, что тоже важно, уже имеют опыт реализации таких проектов. В этой конкретной отрасли, если новый проект структурирован по уже ставшим классическими подходам, то инвестор найдется.

"Но подобная позиция потребует пересмотра в случае, если мы сталкиваемся с финансовым кризисом, политикой долгосрочного кредитования и в целом доступности долгосрочных инвестиций", — отмечает господин Аверин. В этой ситуации даже "стандартные" проекты могут требовать применения новых подходов и решений, чтобы остаться привлекательными для тех же самых инвесторов. И в этом вполне можно понять частных предпринимателей, которые в кризисной реальности не хотят вкладываться на тех же условиях, что и несколько лет назад, в период устойчивого расцвета экономики. В относительно новых сегментах рынка ГЧП, таких как, например, социальная сфера или электроэнергетика, где пока не сложились типовые подходы к структурированию проектов и не сформировался пул квалифицированных инвесторов, попытка применить тот или иной ГЧП-механизм может привести к потере времени и невозможности запуска проекта.

В такой ситуации рынок нужно формировать, считает Андрей Аверин. Вовлекать потенциальных участников в обсуждение возможных условий реализации новых проектов на самых ранних стадиях подготовки, начиная с обсуждения идеи и концепции. Организационно это можно сделать путем формирования экспертных групп при публичном партнере, куда войдут потенциальные инвесторы, квалифицированные юристы, инженеры и консультанты. Первые проекты в новой отрасли должны запускаться в непрерывном диалоге с рынком, и только такой диалог позволит понимать, привлекательны эти проекты для инвесторов или нет.

Также стоит учитывать, что пилотные проекты в новой отрасли должны быть чуть более эффективными для инвесторов, например, в части доходности или распределения рисков. "Инвесторы таких проектов будут вместе с публичным партнером проходить путь, который никто до этого не проходил, и объективно возьмут на себя новые, трудно оцениваемые риски. Успех и опыт таких первопроходцев в дальнейшем послужит основой для запуска последующих проектов, а также для выхода на среднерыночные ориентиры", — отмечает Андрей Аверин.

№ 5

Замыкает антирейтинг одна из наиболее распростра­ненных ошибок публичного партнера — некачественная оценка рисков при запуске ГЧП-проекта. Недальновид­ность подчас приводит к возникновению необоснованных компенсаций из бюджета на этапе реализации со­глашения или при его расторжении, отмечают эксперты, что приводит, с одной стороны, к социальным недовольствам, а с другой — к усиленному вниманию к проекту со стороны контрольно-надзорных органов.

Ответ на такой вопрос достаточно прост, иронизирует эксперт "Автодор-Инвеста" Андрей Аверин: "Избежать некачественной оценки рисков при запуске проекта можно путем проведения качественной оценки таких рисков. Технически это можно делать с привлечением специалистов, уже обладающих достаточным опытом и квалификацией в области ГЧП, или путем внимательно­го изучения опыта реализации похожих проектов".

В целом, считает он, успех проекта ГЧП основывается и на адекватной оценке и адекватном распределении рисков проекта между государственным и частным партне­рами. Риск должна нести та сторона, которая может им более эффективно управлять, и государство не сможет полностью переложить все риски на частного партнера. Не может быть проекта ГЧП, в котором государственный партнер полностью защищен от любых рисков и не несет никаких обязательств, связанных с незапланированными компенсациями. "Такие риски государственного партнера можно снизить, но полностью убрать невозможно", — отмечает Андрей Аверин.

Например, в региональных концессионных проектах традиционно частный партнер защищен от негативных для экономики проекта изменений законодательства. Частично публичный партнер в лице региональной власти может подобные риски снизить, просто не инициируя такие изменения, но если инициатором изменений (например, введение специфических налогов) выступила федеральная власть, то в данной ситуации принятие такого риска и соответственно потенциальных обязательств по компенсации неизбежно.

Снизить риски публичного партнера проще всего за счет качественной проработки проекта. Глобальные риски (например, риск изменения законодательства, макроэкономики и т. п.) можно снижать за счет формирования таких существенных условий проекта, при которых сни­жается их влияние: например, публичный партнер не го­тов принимать риски инфляции — значит, финансирование в проект следует привлекать под фиксированную ставку, даже если это и не самый выгодный стратегически вариант.

Другие риски можно значительно снизить путем качественной предварительной подготовки проекта. Например, детальная проработка проектно-сметной документации в инфраструктурном проекте и проведение достаточного количества инженерных изысканий на стадии проектирования позволяют минимизировать риски обнаружения новых сетей, археологических объектов и реализации многих других, так называемых особых обстоятельств, которые могут привести к необходимости выплачивать компенсации частному партнеру.

"Необходимо понимать, что конъюнктурное решение “а пусть за это тоже отвечает частный партнер” может привести к тому, что при реализации такого риска у концессионера не будет иного выбора, кроме как расторгать соглашение", — отмечает Андрей Аверин. Снизить риски, связанные с компенсациями при расторжении ГЧП-контракта, можно только путем структурирования проекта таким образом, при котором он привлекателен для всех сторон и имеет минимальные риски неуспеха. Наличие компенсации при расторжении само по себе является обязательным элементом любого проекта ГЧП, в рамках которого предполагается привлечение заемного финансирования. Но риски этого механизма можно снизить, например, через конкурсные процедуры с установлением требований к квалификации и опыту потенциального концессионера или разумным распределением этих рисков между партнерами в рамках реализации проекта.

Топ‑5 ошибок частного партнера

№ 1

Наиболее частой ошибкой частного инвестора является некачественная оценка рисков и последствий при вхож­дении в проект ГЧП. Инвестор порой действует по принципу "главное — ввязаться в драку, а там разберемся", что приводит к дополнительным расходам в долгосрочной перспективе.

В такой ситуации инвестору необходимо четко разделить проекты, среди которых есть типовые, а есть нестандартные, рассказывает партнер юридической фирмы LECAP Юрий Туктаров. Как правило, вся гражданская инфраструктура — например, школы, детские сады, электрораспределительные станции — относится к типовым проектам. К объектам "средней тяжести" относятся проекты, связанные со сложными техническими решениями, например больницы, специализированные лечебные центры.

В отношении типовых проектов риск того, что смета будет увеличена, минимален, отмечает эксперт, а "тяжелые" проекты требуют сложных технических решений и значительных финансовых инвестиций. Как раз в отношении крупных уникальных объектов действительно крайне сложно просчитать все риски. И в таком случае и частный, и публичный партнеры должны понимать, что риски выхода за смету и превышения сроков строительства максимальны.

Решить эту проблему можно, уделяя больше времени совместному проектированию, совместному формиро­ванию технического задания на проектирование, формированию проектно-сметной документации, выбору технологических решений, отмечает Юрий Туктаров. В концессиях должно записываться поэтапное заверше­ние всех частей проекта, что также снижает риск превышения сроков и сметы. В типовых и проектах "средней сложности" этот риск меньше и связан с тем, что обнаруживаются непредвиденные условия на земле или возникают проблемы с подводом коммуникаций. Могут возникнуть проблемы, связанные с тем, что проект, на­пример, стоит 1 млрд руб., а на подведение коммуникаций должно быть потрачено 1,5 млрд руб. Такие проблемы достаточно сложно выявить на стадии проектирования, и эти риски частный партнер должен, безусловно, учитывать на стадии вхождения в проект.

№ 2

Второй по популярности ошибкой частного партнера, как правило, становится отсутствие привязки проекта к целям и задачам публичного партнера, а также некачественное обоснование целесообразности проекта и его социально-экономической эффективности.

Полагать, что любой проект будет интересен публичному партнеру — одна из классических ошибок инвестора, считает юрист практики государственно-частного партнерства и инфраструктуры VEGAS LEX Михаил Корнев. Публичный партнер — такой же участник рынка, но со своими особыми задачами. В отличие от инвестора, который в конечном итоге ориентирован на получение прибыли, публичный партнер посредством ГЧП обеспечивает решение социальных задач по развитию инфраструктуры, обеспечению оказания услуг и повышению их качества.

Чтобы не попасть в эту ловушку, инвестор должен заранее просчитать эффективность решения той или иной социальной задачи, на осуществление которой направлен проект ГЧП. В последнее время, отмечает Михаил Корнев, механизмы для подтверждения эффективности проектов уже начали появляться: например, при использовании процедуры частной концессионной инициативы частный партнер доказывает соответствие проекта программным документам концедента. При этом, согласно 224‑ФЗ, должно быть подтверждено сравнительное преимущество механизма реализации проекта на основе ГЧП по сравнению с механизмами контрактной системы (44‑ФЗ) с точки зрения эффективности использования бюджетных средств.

В некоторых отраслях эта ошибка решается уже на системном уровне: например, в автодорожной сфере, по словам эксперта, уже применяются различные методики и рекомендации по подготовке и запуску проектов, которые не только позволяют подтвердить социально-экономическую, финансовую и бюджетную эффективность проекта, но и обосновать применяемый для его реализации инвестиционный механизм.

№ 3

Еще одной традиционной ошибкой инвестора бывает попытка переложить на публичную сторону все коммер­ческие риски вне зависимости от коммерческой привлекательности проекта и его технологической сложности. Это, в свою очередь, приводит к срыву переговоров с публичным партнером, также не готовым компенсировать все возможные риски.

Основной принцип распределения рисков в ГЧП-проектах заключается в том, что проектные риски принимает на себя тот партнер, который наиболее эффективно способен их предвидеть, применять механизмы мини­мизации вероятности их наступления и минимизировать потери, если риск все же наступил, поясняет Михаил Корнев из VEGAS LEX. По его словам, при применении такого принципа коммерческие риски в основном ложат­ся на частного партнера, ведь именно он осуществляет предпринимательскую деятельность для целей извлечения прибыли и наиболее компетентен в управлении коммерческими рисками. Тем не менее в некоторых формах ГЧП, например в контрактах жизненного цикла, частный партнер вообще не несет риска доходности: возврат инвестиций обеспечивается за счет платежей из бюджета при условии добросовестного выполнения частным партнером своих обязательств. При этом механизм распределения коммерческих рисков зависит скорее не от отрасли, а от специфики объекта ГЧП-соглашения. Например, контракт жизненного цикла целесообразно применять в случаях, если плата потребителя услуг не может обеспечить возврат инвестиций частного партнера. Такими являются проекты в отношении бесплатных автомобильных дорог и многие проекты в социальной сфере.

В отношении платных автомобильных дорог нередко применяется механизм гарантирования минимального дохода частного партнера в случае, если показатели доходности не достигают установленного минимума. В этом случае разница между фактическим и гаранти­рованным минимальным доходом выплачивается за счет бюджета.

№ 4

Еще одной из самых распространенных ошибок частного партнера эксперты называют необоснованный оптимизм по поводу условий финансового закрытия проекта и стоимости привлеченного заемного финансирования. В результате этих завышенных ожиданий инвестор порой может понести значительные финансовые затраты или вообще отказаться от реализации проекта.

По мнению советника юридической фирмы Dentons Ильи Скрипникова, одним из наиболее удобных вариантов за­щиты в этом случае станет хеджирование рисков в консорциуме с банком-кредитором: при наступлении тех или иных обстоятельств банк может обеспечить изменение условий финансирования без штрафных санкций.

Другим "охранным" вариантом, если, например, еще нет проектно-сметной документации, может быть заключение ГЧП-соглашения с распределением рисков изменения стоимости проекта при изменении макроэкономической ситуации, в том числе ставки привлеченного финансирования. По сути, это работа юристов и финансистов, которые должны объяснить клиентам, как в конкретной ситуации лучше всего распределить риски, отмечает он. При этом частному партнеру необходимо реалистично оценивать свои возможности еще на стадии вхождения в проект.

№ 5

Нередко случается и так, что частный партнер подчас стремится получить объект на максимально возможный срок без привязки к окупаемости или технологическим циклам с одновременным желанием отбить инвестиции за 1–2 года или заработать на стройке и выйти из проекта на этапе эксплуатации. Такой подход характерен лишь для некоторых категорий инвесторов, но является достаточно частой причиной неудач при реализации ГЧП-соглашений.

Как правило, такие устремления можно обнаружить у банков и строительных компаний, отмечает Илья Скрипников из юридической фирмы Dentons. И те и другие оказываются больше в строительной фазе контракта и в периоде возврата основного долга по кредитам, а извлечение прибыли из эксплуатации объекта пред­ставляется для них слишком долгим и потому менее интересным. Кроме того, строители часто пытаются делать одни проекты выгодными для себя, а банки — для себя. При этом на данный момент на рынке мало операторов, которые готовы зарабатывать на операционной деятельности, считает эксперт.

Тем не менее в России уже начали появляться операторы, которые работают в консорциумах вместе с банками или строителями. Поэтому решением в данном случае как раз является изначальное формирование консорциума с участием операторов, которым выгодно работать на проекте после введения его в эксплуатацию. При наличии такого партнера консорциум не будет стремиться переуступить соглашение на эксплуатационной стадии, как это часто пытаются сделать банки.